บทเรียนกระบวนการขับเคลื่อนข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในภาคเหนือ
บทเรียนกระบวนการขับเคลื่อนข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในภาคเหนือ
กฤษฎา บุญชัย
ปิยาพร อรุณพงษ์
ส่วนที่ 1
บทนำ
1. หลักการและเหตุผล
แนวโน้มของการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นมีเพิ่มมากขึ้นนับจากรัฐธรรมนูญปี 2540 และรัฐธรรมนูญปี 2550 ที่ประกาศบังคับใช้ การเพิ่มหลักสิทธิชุมชนไว้ในกฎหมายรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน (เช่น มาตรา 74 (3) กำหนดให้รัฐกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในการจัดการปัญหาของตนเอง มาตรา 66 และ 67 กำหนดให้มีสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรร่วมกับรัฐ มาตรา 283 และ 290 ที่ให้อำนาจและความอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดการปัญหาทรัพยากรของตนเอง ข้อบัญญัติตำบล) นับเป็นกลไกสำคัญในการแก้ไขปัญหาความล่าช้าในการหาข้อยุติในกรณีข้อขัดแย้งด้านทรัพยากรที่องค์กรชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาคประชาสังคม สามารถมีส่วนร่วมกับเจ้าหน้าที่รัฐในการแก้ไขปัญหาและเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหา เพื่อให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องได้นำไปใช้ประกอบการพิจารณาปรับปรุงมาตรการและนโยบายการแก้ไขปัญหาใหม่ให้เกิดขึ้นโดยเร็ว
นอกจากนี้ การรับรองสิทธิของชุมชน โดยใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่น และการพัฒนาระบบการจัดการร่วม (co-management) ของชุมชนและภาคีที่เกี่ยวข้องเพื่อเป็นพื้นที่ในการจัดการความขัดแย้ง การปรับบทบาทและกลไกเชิงสถาบันในการจัดการทรัพยากรบนฐานของความเป็นธรรมและความมีประสิทธิภาพ การบริหารจัดการบนพื้นฐานข้อเท็จจริงของศักยภาพและข้อจำกัดของทั้งฝ่ายรัฐ ท้องถิ่น และชุมชน โดยการยกระดับระบบการจัดการร่วมนับว่ามีความจำเป็นอย่างยิ่งในสถานการณ์ปัจจุบัน นอกจากนี้ การที่มูลนิธิพัฒนาภาคเหนือ ได้ริเริ่มดำเนินการและประสบความสำเร็จเป็นอย่างดีในขั้นตอนการเริ่มต้นการแก้ไขปัญหาด้วยกระบวนทัศน์ และกระบวนการใหม่ที่เน้นการมีส่วนร่วมจากประชาชน ดังนั้นจึงมีความจำเป็นในการยกระดับความสำเร็จให้เกิดเป็นรูปธรรมมากขึ้น ตลอดจนการเชื่อมโยงให้เกิดการพัฒนานโยบายการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในระดับจังหวัดและระดับประเทศให้เป็นรูปธรรมต่อไป
โครงการเสริมสร้างพลังท้องถิ่นขับเคลื่อนข้อบัญญัติตำบล เพื่อการปฏิรูประบบการจัดการฐานทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งมีเป้าหมายหลักในการพัฒนาข้อบัญญัติตำบล ให้เป็นเครื่องมือในการพัฒนาระบบการจัดการร่วม เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและความเป็นธรรมในการจัดการทรัพยากรฯ ผ่านกระบวนการ 1) เสริมสร้างขีดความสามารถขององค์กรชุมชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 2) สนับสนุนให้เกิดข้อบัญญัติตำบลที่สามารถคุ้มครองสิทธิชุมชน ในการจัดการทรัพยากรร่วมกับรัฐ และ 3) สร้างบทเรียนและกระบวนการเรียนรู้เพื่อขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะทุกระดับ จึงเห็นได้ว่า โครงการฯ มุ่งเน้นให้เกิดรูปธรรมของพัฒนาให้มีกฎหมายท้องถิ่น ที่สามารถใช้เป็นเครื่องมือในการจัดความสัมพันธ์ในการจัดการเชิงซ้อน คุ้มครองสิทธิคนชายขอบและคุ้มครองความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติได้อย่างชัดเจน ผ่านแนวทางปฏิบัติการของโครงการฯ ที่มุ่งเน้นให้ชุมชนชายชอบเข้าถึงระบบข้อมูลสารสนเทศทางภูมิศาสตร์ สร้างอำนาจท้องถิ่นในการเจรจาต่อรอง นำไปสู่การสร้างระบบการจัดการร่วม ที่ถ่วงดุลอำนาจ ลดความขัดแย้ง และสร้างความเป็นธรรมในการจัดการทรัพยากร
กิจกรรมและการดำเนินงานของโครงการฯ จำเป็นต้องมีกระบวนการประเมินกระบวนการทำงานของโครงการฯ ทั้งการประเมินและตรวจสอบภายในและภายนอก โดยการประเมินภายในจะเป็นกระบวนการหลักในการติดตามผลการดำเนินกิจกรรมต่างๆ รวมถึงสร้างกระบวนการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างกิจกรรมที่ดำเนินการกับทางโครงการฯ และเป็นส่วนหนึ่งในรายงานประจำปีของโครงการอีกด้วย นอกจากนี้ยังมีกระบวนการประเมินภายนอกมีมุ่งเน้นการสะท้อนข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะในระดับโครงการฯ จากการเข้าร่วมและติดตามในกิจกรรมและปรึกษาหารือทิศทางการดำเนินงานของโครงการฯ
การประเมินภายนอก (External evaluation) จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่ง เพื่อจะได้เข้าใจถึงสภาพปัญหา อุปสรรค บทเรียน และแนวทางการพัฒนาโครงการฯ ซึ่งสามารถนำมาพัฒนาเป็นแนวทางสำหรับการปรับปรุงโครงการฯ ให้สามารถขับเคลื่อนให้บรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ได้ โดยการศึกษาและการประเมินผลภายนอกนี้ จะมุ่งเน้นการนำเสนอผลการดำเนินงานของโครงการ ข้อเสนอแนะในเชิงนโยบาย (Policy recommendations) โดยการสะท้อนสภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบันเพื่อเป็นแรงผลักดันให้โครงการฯ รวมทั้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องร่วมกันดำเนินการ ส่งเสริมและขับเคลื่อนการปฏิรูประบบการจัดการฐานทรัพยากร ธรรมชาติไปในทิศทางที่เหมาะสมต่อไป
- วัตถุประสงค์ของการประเมิน
การประเมินภายนอก มุ่งเน้นการสะท้อนหรือเสนอแนะในด้านเป้าหมาย ยุทธศาสตร์ และองค์ความรู้ที่นำไปสู่การขับเคลื่อนในประเด็นเรื่องการสร้างตัวแบบของการจัดการทรัพยากรเชิงสถาบันของชุมชน องค์ความรู้ต่อเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ดังนี้
2.1 การเสริมสร้างและสนับสนุนองค์กรชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาคีความร่วมมือระดับตำบลให้มีความเข้มแข็ง สามารถพัฒนากลไกความร่วมมือเชิงสถาบันในการจัดการทรัพยากรให้เกิดขึ้นอย่างมีประสิทธิภาพ
2.2 การพัฒนาข้อมูลและความรู้ที่เหมาะสมต่อการนำมาใช้ในการบริหารจัดการทรัพยากร และสามารถยกระดับเป็นองค์ความรู้เพื่อใช้ในการสื่อสาร เผยแพร่และขยายผล
2.3 การยกระดับและพัฒนากฎหมาย นโยบายในระดับท้องถิ่นที่สามารถส่งเสริม รับรอง สิทธิชุมชน ให้เกิดการบังคับใช้ในทางปฏิบัติได้จริง และสามารถใช้เป็นตัวอย่างในการขยายผลทั้งในทางพื้นที่ และทางนโยบาย
- ขอบเขตการประเมิน
การประเมินภายนอกเป็นการติดตามและประเมินผลโดยเชื่อมโยงกับกิจกรรมหลัก (Main activities) ของโครงการฯ อันได้แก่ การพัฒนาขีดความสามารถขององค์กรความร่วมมือ
1.1 พัฒนาคณะทำงานระดับหมู่บ้าน ตำบล
1.2 จัดทำและวิเคราะห์ข้อมูลสารสนเทศทางภูมิศาสตร์
1.3 พัฒนาระเบียบกติกาและจัดทำแผนการจัดการดิน น้ำ ป่า
1.4 สนับสนุนแผนปฏิบัติการของชุมชน
2. การพัฒนาข้อบัญญัติท้องถิ่น
2.1 ฝึกอบรม ให้ความรู้เรื่องสิทธิ และกฎหมาย
2.2 พัฒนาและประกาศใช้ข้อบัญญัติตำบล
2.3 พัฒนาแผนและระบบการจัดการร่วมระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
2.4 พัฒนาแผนและระบบการคุ้มครองสิทธิชุมชนในการจัดการร่วมกับรัฐ
3. ขยายผล และขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ
3.1 ถอดบทเรียน ชุดความรู้
3.2 พัฒนาแหล่งเรียนรู้
3.3 พัฒนาสื่อประกอบการเผยแพร่ขยายผล
3.4 ฝึกอบรมสร้างการเรียนรู้สู่เครือข่ายตำบล
3.5 การพัฒนาและจัดทำข้อเสนอนโยบายสาธารณะระดับจังหวัด ระดับชาติ
4.ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ
ได้รับทราบความก้าวหน้า ปัญหาและอุปสรรค รวมถึงปัจจัยเสี่ยงหรือความท้าทายในการดำเนินโครงการ การแลกเปลี่ยนเรียนรู้และสะท้อนข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะในการดำเนินงาน
5.ขอบเขตการดำเนินงาน
การกำหนดกรอบแนวทางการติดตามการดำเนินงานของโครงการฯ การเก็บรวบรวมข้อมูล การวิเคราะห์ข้อมูล และการตรวจสอบความถูกต้องของการติดตามและประเมินผล มีรายละเอียดดังนี้
5.1 การกำหนดกรอบแนวทางการติดตามการดำเนินงาน
1) นำสาระที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับข้อบัญญัติตำบล เป็นแนวทางเพื่อกำหนดประเด็นการติดตามการดำเนินงาน
2) ศึกษาและวิเคราะห์แนวคิด ทฤษฎี และหลักการการกระจายอำนาจ หลักการมีส่วนร่วม และหลักการจัดการทัพยากร เป็นข้อมูลพื้นฐานประกอบการพิจารณาในการกำหนดประเด็น เพื่อให้มีความต่อเนื่องในการติดตาม
3) หารือและระดมความเห็นร่วมกับโครงการฯ เพื่อพิจารณากำหนดกรอบแนวทางการติดตามและประเมินผล
5.2 กำหนดประเด็นการติดตามการดำเนินงาน ดังนี้
1) การเสริมสร้างและสนับสนุนองค์กรชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาคีความร่วมมือระดับตำบลให้มีความเข้มแข็งสามารถพัฒนากลไกความร่วมมือเชิงสถาบันในการจัดการทรัพยากรให้เกิดขึ้นอย่างมีประสิทธิภาพ
2) การพัฒนาข้อมูลและความรู้ที่เหมาะสมต่อการนำมาใช้ในการบริหารจัดการทรัพยากร และสามารถยกระดับเป็นองค์ความรู้เพื่อใช้ในการสื่อสาร เผยแพร่และขยายผล
3) การยกระดับและพัฒนากฎหมาย นโยบายในระดับท้องถิ่นที่สามารถส่งเสริม รับรอง สิทธิชุมชน ให้เกิดการบังคับใช้ในทางปฏิบัติได้จริง และสามารถใช้เป็นตัวอย่างในการขยายผลทั้งในทางพื้นที่ และทางนโยบาย
5.3 การเก็บรวบรวมข้อมูล
1) รวบรวมข้อมูลตามกรอบแนวทางการติดตามผลจากกิจกรรมต่างๆที่เกี่ยวข้อง การเข้าร่วมและมีส่วนร่วมในกิจกรรม การสัมภาษณ์ การแลกเปลี่ยนข้อมูล การหารือ และสะท้อนข้อคิดเห็นในระดับกิจกรรม และโครงการฯ
2) การสนทนากลุ่มย่อย (Focus Group) การจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นผู้มีส่วนได้เสีย นักวิชาการ ผู้ปฏิบัติงานที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนจากองค์กรพัฒนาเอกชน ผู้แทนชุมชน ซึ่งมีความรู้ ประสบการณ์และความเชี่ยวชาญด้านการบริหารจัดการทรัพยากร การบริหารจัดการพื้นที่ป่า ด้านการมีส่วนร่วม ด้านสิทธิชุมชน
5.4 การวิเคราะห์ข้อมูล
เป็นการวิเคราะห์ข้อมูลเกี่ยวกับเนื้อหากิจกรรมที่ดำเนินการ ศึกษาและวิเคราะห์ข้อมูลจากเอกสารวิชาการ งานวิจัยที่เกี่ยวข้อง แนวคิดการเสริมสร้างพลังท้องถิ่นขับเคลื่อนข้อบัญญัติตำบล แนวทางการปฏิรูประบบการจัดการฐานทรัพยากรธรรมชาติ ศึกษาตัวอย่างและเปรียบเทียบแนวทางการเสริมสร้างพลังท้องถิ่นขับเคลื่อนข้อบัญญัติตำบล การปฏิรูประบบการจัดการฐานทรัพยากรธรรมชาติ
5.5 การตรวจสอบความถูกต้อง
เพื่อให้การติดตามการดำเนินงานของโครงการฯ เป็นไปอย่างถูกต้อง ครบถ้วน และได้รับการนำไปใช้ประโยชน์อย่างแท้จริงในวงกว้าง การประเมินภายนอกจะใช้การตรวจสอบข้อมูลจากการหารือและการแลกเปลี่ยนเรียนรู้จากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในโครงการฯ ในทุกระดับและลักษณะกิจกรรม
6. แผนการดำเนินการ
| ระยะเวลา Phases of the evaluation: |
แนวทางดำเนินการ Methodological Stages: |
การปฏิบัติ Deliverables: |
| 1. ระยะพัฒนาข้อเสนอและกรอบการประเมิน
|
|
ข้อเสนอโครงการ(Inception report) |
| 2. การทบทวนวรรณกรรม แนวคิด และงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง Desk Phase |
|
การพัฒนาข้อมูลงานประเมินและติดตามผล (Desk Report) |
| 3. การลงพื้นที่และร่วมกิจกรรมต่างๆของโครงการ Field Phase (Mission in the country) |
|
การร่วมกิจกรรมของโครงการฯ
รายงานขั้นกลาง(Intermediary report) |
| 4. การสังเคราะห์ผลการประเมิน Synthesis phase |
|
|
| 5. การเผยแพร่และนำเสนอข้อมูล Dissemination phase |
|
|
ส่วนที่ 2
ผลการประเมิน
- บริบท
การเคลื่อนไหวเพื่อผลักดันสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากร ซึ่งในกรณีชุมชนท้องถิ่นภาคเหนือเด่นชัดเรื่องการจัดการป่า เริ่มก่อรูปจากการที่ขบวนการประชาสังคมค้นพบวัฒนธรรมของการจัดการป่าร่วมกันของชุมชนซึ่งเรียกต่อมาว่า “ป่าชุมชน” ในปี 2532 ว่าเป็นทางออกของการอนุรักษ์ป่าโดยชุมชนเป็นฐาน จนพัฒนาเป็นหลักการสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญมาตั้งแต่ปี 2540
ท่ามกลางนโยบายการจัดการป่าที่รวมศูนย์ของรัฐ ขบวนการฯ จึงได้พัฒนาเป็นข้อเสนอทางนโยบายในแนวดิ่งขึ้นไปหารัฐส่วนกลางด้วยการผลักดันร่างพรบ.ป่าชุมชน ในปี 2536 ด้วยกรอบคิดที่ว่า ให้รัฐส่วนกลางเปิดพื้นที่ให้ชุมชนได้มีสิทธิจัดการป่าในระดับหนึ่ง ภายใต้กรอบและการตรวจสอบจากรัฐ และภายใต้กระแสทางสังคมที่เรียกร้องให้ชุมชนรักษาป่า โดยหวังว่ารัฐจะยอมกระจายอำนาจหรือให้ชุมชนมีส่วนร่วมจัดการ ผลสรุปก็คือ รัฐไม่ยินยอมที่จะให้ชุมชนมีพื้นที่จัดการป่าของตนเองในเขตป่าอนุรักษ์
โครงสร้างทางการเมืองและสังคมที่จำกัดสิทธิชุมชน คือ
- รัฐเชื่อในระบบรวมศูนย์อำนาจ โดยเฉพาะเรื่องป่าไม้ที่เป็นเรื่องที่กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นน้อยที่สุดในบรรดานโยบายกระจายอำนาจด้านต่างๆ โครงสร้างผลประโยชน์และความชอบธรรมที่รัฐผูกขาดจากการจัดการป่าผ่านงบประมาณ การดึงทุนสนับสนุนต่างประเทศ การทำธุรกิจท่องเที่ยวในพื้นที่ป่า ฯลฯ ยิ่งในปัจจุบันที่รัฐไทยเป็น “รัฐราชการอำนาจนิยม” ที่มีเป้าหมายสร้างความมั่นคงอำนาจของระบบราชการ และกำกับควบคุมประชาสังคมและพื้นที่ทางสังคมทั้งหมด ขณะที่อีกด้านหนึ่งกลไกรัฐยังมีฐานะที่เป็นกลไกทุนนิยม เมื่อพื้นที่ป่า และทรัพยากรป่าคือแหล่งผลประโยชน์สำคัญ (งบประมาณปีละไม่ต่ำกว่า 100,000 ล้านบาทเพื่อปลูกป่า ดับไฟป่า รายได้จากการท่องเที่ยว การซื้อขายคาร์บอนเครดิตฯ) ระบบป่าไม้จึงคงการผนวกควบกลไกอำนาจทั้งหมดที่เกี่ยวข้อง ทั้งกลไกกำหนดนโยบาย กลไกปฏิบัติตามนโยบาย กลไกที่ใช้ประโยชน์จากทรัพยากร ดังนั้น รัฐจึงปฏิเสธสิทธิชุมชนในฐานะพื้นที่อิสระ หรือแม้กระทั่งพื้นที่การจัดการร่วมที่เท่าเทียมระหว่างชุมชนกับรัฐ ป่าชุมชนจะมีได้ก็เมื่อรัฐเป็นผู้จัดสรรให้ ชุมชนมีแต่เพียงหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตามโดยไม่มีอำนาจต่อรอง
- ระบบกฎหมายของไทยเป็นกฎหมายแนวดิ่ง ที่กลไกขับเคลื่อนเดียวคือกลไกรัฐส่วนกลางที่มีอำนาจผูกขาดการใช้กฎหมาย การที่ให้มีกฎหมายส่วนกลางที่รองรับอำนาจเชิงซ้อนอื่นไม่ใช่สิ่งที่รัฐจะเข้าใจและยินยอมได้ ตัวอย่างเมื่อรัฐสภาได้แก้ไขร่างกฎหมายป่าชุมชนที่ประชาชนเสนอ ยิ่งแก้ก็จะยิ่งเพิ่มอำนาจการควบคุมชุมชนมากขึ้นทุกขณะ จนทำให้ยากที่จะมีชุมชนใดปฏิบัติตามได้ทั้งหมด และนี่ก็จะเป็นเครื่องมือำนาจชิ้นใหม่ของรัฐที่จะควบคุมจัดการชุมชนในป่าให้อยู่ในกรอบมากขึ้น
- แรงสนับสนุนจากกระแสสังคมในเมืองที่หวาดวิตกว่าป่าจะหมดไป หากรัฐจะกระจายอำนาจไปให้ท้องถิ่นที่ดู “ยากจน ไม่มีความรู้ เป็นเหยื่อนายทุน และหวังประโยชน์เฉพาะหน้า” ความกลัวของคนชั้นกลางเป็นพลังสำคัญที่เรียกร้องให้รัฐผูกขาดอำนาจ และใช้อำนาจเด็ดขาดต่อใครก็ตามที่อยู่ในพื้นที่ป่า การเรียกร้องสิทธิชุมชนจากโนบายแนวดิ่งจึงเป็นไปได้ยาก
- กระแสสิ่งแวดล้อมนิยมชี้นำจากคนชั้นกลาง ส่งผลให้การออกป่าสิทธิชุมชนจัดการทรัพยากรต้องถูกตีกรอบให้รักษาป่ามากเสียจนละเลยความเป็นจริงในการดำรงชีพของชุมชนในพื้นที่ทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรมที่เข้าสู่ระบบทุนนิยมไปค่อนตัว ทำให้เกิดการเรียกร้องที่ไม่สมเหตุผลที่ให้ชุมชนมุ่งรักษาป่าโดยไม่ให้โอกาสในการดำรงชีพ ใช้ประโยชน์ หารายได้จากทรัพยากร ปัจจัยดังกล่าวจึงปรากฏป่าชุมชนน้อยรายซึ่งสามารถจัดการป่าแบบสิ่งแวดล้อมนิยม ซึ่งมักเป็นชุมชนที่มีปัจจัยทางเศรษฐกิจเข้มแข็งเป็นทุนเดิม
- ระบบคิดเรื่องสิทธิต่อทรัพยากรที่ตายตัวของรัฐและสังคม รัฐและสังคมเข้าใจและยึดถือแต่กรรมสิทธิ์ของรัฐ และเอกชนที่แยกขาดกันชัดเจน ไม่ยอมรับระบบกรรมสิทธิ์ร่วม และสิทธิจัดการ ใช้ประโยชน์ที่ซ้อนเข้ามาในกรรมสิทธิ์ของรัฐ เมื่อชุมชนเสนอสิทธิการจัดการที่มีหน่วยเป็นชุมชน หรือหลายชุมชนในพื้นที่ทรัพยากรร่วม ทั้งที่ๆ ระบบสิทธิชุมชนและการจัดการร่วมก็เป็นระบบที่ปรากฏทั่วไปในระบบทุนนิยม ความไม่เข้าใจดังกล่าวมีแนวโน้มที่รัฐผลักดันให้สิทธิจัดการของชุมชนที่ยืดหยุ่น เปิดกว้างการมีส่วนร่วมถูกรัฐตีกรอบ ลดทอนให้เหลือสิทธิที่ชุมชนจะเข้าถึงทรัพยากรบางพื้นที่ บางประเภท และเป็นสิทธิชั่วคราว และปฏิเสธการมีกรรมสิทธิ์ชุมชนในพื้นที่กรรมสิทธิ์รัฐ
เงื่อนไขทางการเมืองและสังคมในการก่อเกิดข้อบัญญัติท้องถิ่น
- ความต้องการกลไกเชิงสถาบันสิทธิชุมชนที่ชอบธรรมตามกฎหมาย เมื่อสิทธิการจัดการป่าและทรัพยากรของชุมชนไม่ได้รับการยอมรับให้มีสถานะเป็นกลไกเชิงสถาบันที่ชอบธรรมตามกฎหมาย ทำให้อำนาจการจัดการทรัพยากรของชุมชนถูกเพิกเฉย และละเมิดโดยรัฐ กลุ่มทุน และประชาชนที่อื่นๆ ชุมชนหลายแห่งที่เคยเข้มแข็งดูแลจัดการป่าก็เสื่อมพลังในการจัดการ ไม่สามารถปกป้องนิเวศ สายน้ำ ความมั่นคงอาหาร รายได้ และพื้นที่ทางวัฒนธรรมของพวกเขาไว้ได้
อย่างไรก็ตาม ขบวนการชุมชนก็ตระหนักดีว่า ลำพังสิทธิชุมชนตามวัฒนธรรมประเพณีหรือตามการจัดการทางสังคมตามสถานการณ์พื้นที่ ไม่เพียงพอที่จะต่อรองอำนาจกับรัฐและสังคมภายนอกได้ ตัวอย่างเห็นได้จากหลายชุมชนที่เคยรักษาป่าไว้ตามประเพณีก็เริ่มอ่อนแรงพ่ายแพ้กับแรงผลักดันทางเศรษฐกิจ และกลไกตลาดที่ได้เปลี่ยนทรัพยากรส่วนรวมให้กลายเป็นสินค้าไหลสู่มือของกลุ่มทุน ชุมชนหลายแห่งจึงเห็นจำเป็นต้องมีระบบ กลไกเชิงสถาบันที่ชอบธรรมในทางกฎหมายและสังคมมารองรับสนับสนุนระบบการจัดการทรัพยากรร่วมของท้องถิ่น - ความเกี่ยวข้องของหลายฝ่ายต่อฐานทรัพยากรของชุมชน ป่าที่ชุมชนพึ่งพาอาศัยดูแล ไม่ได้เฉพาะชุมชนที่เข้าถึงใช้ประโยชน์ แต่ยังมีฝ่ายต่างๆ เข้ามาเกี่ยวข้องทั้งทางบวกและลบต่อฐานทรัพยากรของชุมชน เช่น ชุมชนที่อื่นที่เข้ามาใช้ประโยชน์ หน่วยงานรัฐทั้งด้านป่าไม้และด้านการพัฒนา กลุ่มทุนท้องถิ่น เอกชนที่เข้ามาใช้ประโยชน์ ทำกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ชุมชนตระหนักว่า การกีดกันฝ่ายต่างๆ ออกฐานทรัพยากรของชุมชนเป็นไปได้ยาก และจะเกิดความขัดแย้ง ฐานทรัพยากรของชุมชนจะมั่นคงได้จำเป็นต้องต่อรองให้ฝ่ายต่างๆ มาร่วมกันจัดการทรัพยากรเพื่อประโยชน์ร่วมกัน โดยทั้งนี้ไม่ไปกระทบต่อการดำรงวิถีชุมชน ชุมชนจึงได้เสนอเรื่องการจัดการทรัพยากรร่วมที่มีชุมชนเป็นฐาน ทำให้ขอบข่ายของสิทธิชุมชนมีความยืดหยุ่น กว้างขวาง เชิงบวก และเน้นการผนวกฝ่ายต่างๆ เข้ามาร่วมจัดการทรัพยากร โดยชุมชนจะต้องสร้างเงื่อนไขที่ให้การเข้าถึงทรัพยากรของฝ่ายต่างๆ เป็นไปในลักษณะหนุนชุมชนและหนุนเนื่องซึ่งกัน จึงจะทำให้เกิดพลังทวีคูณ และเงื่อนไขที่สำคัญก็คือ การยอมรับและสนับสนุนจากรัฐและภาคีสังคม
- การเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจและสังคมของชนบท ชุมชนเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจการค้า หลายคนเป็นผู้ประกอบการที่ต้องสั่งสมทุน ลงทุน สภาวะดังกล่าวได้กระทบต่อความสัมพันธ์ที่มีต่อทรัพยากรที่เน้นการใช้ประโยชน์เชิงการค้ามากขึ้น สิทธิการใช้ทรัพยากรที่มีความเป็นปัจเจกสูงขึ้น หลายคนก็เลิกใช้ทรัพยากรทางตรงแต่พึ่งสินค้าในระบบตลาด การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวกระทบต่อวัฒนธรรมการอยู่ร่วมกัน การจัดการทรัพยากรร่วมกัน ลำพังการอาศัยจารีต ประเพณี หรือความสัมพันธ์ทางสังคมอาจไม่เพียงพอต่อการสร้างระบบการจัดการที่เข้มแข็งเป็นที่ยอมรับร่วมกัน จำเป็นต้องอาศัยกลไกเชิงสถาบันใหม่ที่มีความชอบธรรมทางกฎหมายมาหนุนเสริมกลไกทางสังคมที่มีอยู่ ชุมชนในสภาวะเปลี่ยนแปลงจึงต้องการระบบและกลไกการจัดการที่ชัดเจน ทางการ มีความชอบธรรมทางการ
- ทิศทางนโยบายกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ขบวนการได้เห็นโอกาสทางนโยบายที่สำคัญคือ ทิศทางการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ที่เริ่มปรากฏเป็นรูปธรรมตามรัฐธรรมนูญปี 2540 ต่อเนื่องมาถึงปี 50 จุดสำคัญคือ การกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถออกข้อบัญญัติโดยเฉพาะด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติได้เอง แม้รัฐส่วนกลางจะกระจายอำนาจการจัดการป่าไม่มากนักก็ตาม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเขตป่าอนุรักษ์ที่ อปท.ยังไม่มีสิทธิและอำนาจที่จะร่วมจัดการได้ แต่เมื่อดูทิศทางนโยบายกระจายอำนาจที่ก้าวหน้าขึ้น ก็เป็นไปได้ว่าชุมชนจะร่วมกับ อปท.พัฒนาระบบการจัดการทรัพยากรร่วมที่เข้มแข็ง เป็นอิสระได้มากยิ่งขึ้น นี่จึงเป็นจุดเริ่มต้นของการขับเคลื่อนข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อรับรองสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากร แต่กระนั้นก็ต้องมาสะดุดลงหลังรัฐประหารปี 2557 ที่ราชการมีอำนาจครอบงำการเมือง ได้ขัดขวางการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น จนอาจทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ไม่มีหลักการสิทธิชุมชนต่อฐานทรัพยากร และบทบาทหน้าที่ของ อปท.ในการร่วมจัดการทรัพยากรโดยใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่น
- ฐานคิดขับเคลื่อนข้อบัญญัติท้องถิ่นจัดการทรัพยากร
ฐานคิดการขับเคลื่อนข้อบัญญัติท้องถิ่นจัดการทรัพยากรของขบวนการ เกิดจากการสรุปบทเรียน ตกผลึกทางแนวคิดหลายด้านดังนี้
1) แนวคิดเรื่องกระจายอำนาจ แม้รัฐจำเป็นที่จะต้องมีนโยบายกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นตามแรงผลักดันของสังคม แต่แนวคิดของรัฐจะมุ่งเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แต่ไม่กระจายโดยตรงไปที่ชุมชนด้วยมองว่า อปท.ก็คือกลไกของชุมชนแล้ว โดยไม่นำพาถึงช่องว่างของอปท.ที่ได้กลายเป็นองค์กรรัฐอีกประเภทหนึ่งกับชุมชน อีกทั้งการกระจายอำนาจก็เป็นเพียงการกระจายภารกิจ และงบประมาณในเรื่องที่รัฐส่วนกลางเห็นว่าเป็นภาระ และไม่ได้มีความสำคัญต่อระบบอำนาจของรัฐส่วนกลาง หาได้มีนัยของการรับรองสิทธิชุมชนที่จะมีอิสระในการจัดการตนเอง ขบวนการชุมชนได้เห็นความเป็นไปได้ที่จะสร้างรูปธรรมของการกระจายอำนาจในมิติใหม่ที่กว้างกว่ารัฐทั้งในเชิงยอมรับสิทธิชุมชนที่จะสามารถมีอิสระ(ระดับหนึ่ง) ในการกำหนดการจัดการทรัพยากรของตนเอง และการเชื่อมโยงระหว่างอปท.กับชุมชนทั้งในเชิงร่วมมือและตรวจสอบถ่วงดุล
2) แนวคิดเรื่องสิทธิชุมชนกับกลไกเชิงสถาบันของชุมชน แนวคิดสิทธิชุมชนอ้างอิงกับสิทธิมนุษยชนในด้านเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม ทั้งในความหมายสิทธิธรรมชาติของความเป็นมนุษย์ (ที่ไม่ใช่ปัจเจกแต่บนฐานชุมชน) ที่พึงได้รับการรับรองจากรัฐ และในความหมายสิทธิทางวัฒนธรรมบนฐานคิดวัฒนธรรมสัมพัทธ์นิยมหรือความหลากหลายทางวัฒนธรรม ที่ชุมชนแต่ละแห่งจะก่อรูปแนวคิดและออกแบบสิทธิสมาชิกและชุมชนตามวัฒนธรรมของชุมชนเองที่อาจจะแตกต่างจากรัฐหรือชุมชนอื่นๆ ในระดับที่สูงขึ้น สิทธิชุมชนมีนัยของสิทธิพลเมืองที่มีส่วนร่วมกับรัฐ และสร้างประโยชน์ให้แก่สาธารณะด้วยการจัดการป่า พัฒนาเศรษฐกิจ และอื่นๆ แต่บทเรียนการขับเคลื่อนสิทธิชุมชนของขบวนการพบว่า ลำพังจารีตประเพณี หรือกฎระเบียบป่าชุมชนที่ชุมชนตั้งขึ้นมาไม่เพียงพอที่จะปกป้องสิทธิได้ จะต้องสร้างความเป็นสถาบันที่มีความชอบธรรมทางกฎหมายให้กับสิทธิชุมชน เมื่อขบวนการประสบความล้มเหลวที่จะสร้างความเป็นสถาบันจากการผลักดันนโยบายแนวดิ่ง การสร้างข้อบัญญัติท้องถิ่นบนฐานคิดสิทธิชุมชนจึงเป็นการสร้างความเป็นสถาบันให้กับสิทธิชุมชน เชื่อมต่อสิทธิชุมชนตามวัฒนธรรมที่อยู่นอกขอบเขตกฎหมายรัฐให้เข้ากับสิทธิของ อปท.ที่มีอำนาจตามกฎหมายอย่างชัดเจน
3) แนวคิดเรื่องการจัดการทรัพยากรร่วม ในจุดเริ่มต้นของการต่อสู่สิทธิชุมชนผ่านร่างพรบ.ป่าชุมชน ขบวนการฯ ได้เน้นสิทธิชุมชนในแง่ความเป็นอิสระระดับหนึ่งที่ชุมชนจะจัดการทรัพยากรอันเป็นฐานชีวิตของตนเอง หรือเป็นสิทธิเชิงกีดกัน (Exclusive Rights) โดยแบ่งแยกสิทธิออกเป็น สิทธิความเป็นเจ้าของทรัพยากรเป็นของรัฐ สิทธิการจัดการเป็นของชุมชน โดยชุมชนมีสิทธิในการจัดทำแผน กติกา และดำเนินการ ตราบเท่าที่อยู่ในเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด ภายใต้การกำกับของรัฐ และสิทธิของสังคมภายนอกมีส่วนร่วมและตรวจสอบถ่วงดุลผ่านช่องทางที่กฎหมายกำหนด แต่บทเรียนของการต่อสู้ทำให้ขบวนการพบว่า รัฐไม่ยอมที่จะให้ชุมชนมีอิสระในการจัดการด้วยตนเอง แม้จะอยู่ภายใต้การกำกับตามกฎหมายก็ตาม อีกทั้งความเป็นจริงในพื้นที่ก็ประสบว่า ชุมชนโดยลำพังก็ขาดพลังในการต่อรองกับอำนาจภายนอกที่สร้างปัญหาต่อป่าและชุมชน นั่นทำให้เกิดปัญหาช่องว่างความไม่เข้าใจ ไม่ไว้วางใจ และการขาดพลังหนุนเสริมในระดับพื้นที่ ยิ่งเมื่อชุมชนกับรัฐอยู่ในสภาวะคู่ตรงข้ามที่ขัดแย้งกัน ก็ย่อมที่จะไม่สามารถทำให้พลังของชุมชนจัดการป่าขยายได้
ภายหลังที่ร่างพรบ.ป่าชุมชนตกไป ขบวนการฯ ได้สรุปบทเรียนว่า หลักการพื้นฐานของการจัดการป่าชุมชน คือ การจัดการร่วม เพียงแต่ที่ผ่านมาเน้นการจัดการร่วมภายในชุมชน ทำให้ขาดพลังสนับสนุนและขาดความไว้วางใจ ควรที่จะต้องขยายขอบข่ายการจัดการร่วมไปสู่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องที่มีนัยสำคัญหรือมีผลกระทบต่อการจัดการป่า ขบวนการฯ ได้เริ่มต้นทดลองการจัดการร่วมหลายฝ่าย เช่น โครงการ JOMPA[1] ที่ชุมชนร่วมกันจัดการป่ากับหน่วยป่าไม้ จนเกิดเป็นกระบวนการเรียนรู้ร่วมกัน เกิดการยอมรับและสนับสนุนซึ่งกัน ทำให้ขอบข่ายสิทธิชุมชนเพิ่มนัยเชิงผนวก (Inclusive Rights) โดยที่ชุมชนยังเป็นฐาน ตรงจุดนี้ก็ได้อิทธิพลทางความคิดเรื่อง Common Pool Resources (CPR) ของ Elinor Ostrom[2] นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล ปี 2009ที่เสนอการจัดการร่วมเชิงสถาบัน โดยมีแก่นอยู่ที่การมีส่วนร่วม กติกาที่เป็นธรรม ความไว้วางใจ ประโยชน์ที่ได้รับจากการมีส่วนร่วมอย่างสมเหตุผล และการมีโครงสร้างทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคมรองรับ
4) แนวคิดเรื่องกฎหมายพหุนิยม แนวคิดดังกล่าวถูกพัฒนาขึ้นมาในสังคมพหุนิยมที่มีความหลากหลายของวัฒนธรรม แนวคิด ผลประโยชน์ ความต้องการ ของคนในสังคม ดังนั้นวิธีคิดกฎหมายแบบปฏิฐานนิยม หรือกฎหมายบ้านเมืองที่เน้นกฎหมายเชิงเดี่ยว รูปแบบมาตรฐานเดียว ในฐานะเป็นเครื่องมือทางอำนาจของรัฐส่วนกลางในการควบคุมประชาชนจึงเป็นปัญหากับสังคมที่เรียกร้องสิทธิเสรีภาพ มีความหลากหลาย สลับซับซ้อน และมีอำนาจที่กระจายตัวออกไป ฐานคิดกฎหมายพหุนิยมอยู่ทีว่า กฎหมายก็คือกฎเกณฑ์ร่วมของสังคม ที่สังคมกลุ่มต่างๆ ก็มีกฎเกณฑ์เชิงสถาบันของตนเองไม่ว่ากฎนั้นจะเป็นกฎประเพณี กฎสมัยใหม่ จุดสำคัญคือการประสานเชื่อมโยงกฎต่างๆ อย่างบูรณาการโดยคงไว้ซึ่งความหลากหลาย และมีการแบ่งบทบาทหน้าที่ของกฎเกณฑ์ในระดับต่างๆ เช่น กฎหมายรัฐส่วนกลางเป็นกรอบเชิงทิศทางกว้างๆ กฎของรัฐท้องถิ่นเป็นกติการ่วมที่เฉพาะเจาะจง โดยสัมพันธ์ไปกับกฎประเพณีหรือสังคม
แม้กฎหมายของรัฐไทยทั้งในเรื่องกระจายอำนาจ และสิทธิทรัพยากรยังเป็นกฎหมายเชิงเดี่ยว แต่ขบวนการฯ ก็ได้พัฒนาเรื่องข้อบัญญัติท้องถิ่นขึ้นมาในฐานะกฎหมายเชิงพหุนิยม อันมีความก้าวหน้ากว่ากฎหมายส่วนกลาง ประจวบกับเงื่อนไขเรื่องความหลากหลายวัฒนธรรม หลักการจัดการทรัพยากรร่วม ที่ต้องผสานพลังฝ่ายต่างๆ ที่หลากหลายเข้ามาร่วม ฐานคิดกฎหมายพหุนิยมจึงมีความเหมาะสมกับการจัดการทรัพยากรร่วมในระดับท้องถิ่นมากกว่า
3.พลวัตสิทธิชุมชนจากข้อบัญญัติท้องถิ่น
3.1 เปลี่ยนจากสิทธิเชิงรับเป็นสิทธิเชิงรุก ขบวนการป่าชุมชนเริ่มจากการปกป้องป่าที่ชุมชนพึ่งพา ไม่ให้ภายนอกเข้ามาทำลาย หรือสร้างผลกระทบต่อวิถีดำรงชีพของชุมชน ดังนั้นชุมชนที่เผชิญปัญหาการรุกรานจึงเน้นไปที่สิทธิเชิงรับที่จะปกป้องทรัพยากรในพื้นที่ของตนเป็นหลัก แต่เมื่อขบวนการเคลื่อนไหวป่าชุมชนได้เริ่มผลักดันนโยบายเพื่อให้รัฐมีกฎหมายรองรับสิทธิหรือกระจายอำนาจให้ชุมชน จำเป็นที่ชุมชนจะต้องแสดงให้รัฐและสังคมตระหนักว่า ชุมชนจัดการป่ามิใช่เพียงแค่ประโยชน์เฉพาะชุมชน แต่ยังเอื้อประโยชน์ส่วนรวมของสังคมด้วย การทำข้อบัญญัติท้องถิ่นจึงเป็นการแสดงให้เห็นว่า การจัดการทรัพยากรของชุมชนมีธรรมาภิบาล มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน โปร่งใส่ ผ่านการมีส่วนร่วม และปรึกษาหารือจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง และแสดงให้เห็นขีดความสามารถจัดการป่าเพื่อประโยชน์สาธารณะ
3.2 ขยายจากสิทธิเชิงกีดกันเป็นสิทธิที่สร้างการมีส่วนร่วม กระบวนการจัดทำข้อบัญญัติท้องถิ่นไม่ได้ทำโดยชุมชนลำพัง แต่ดึงฝ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องมาร่วมปรึกษาหารือ และรับรองกติกาดังกล่าว สะท้อนให้เห็นว่า สิทธิชุมชนผ่านข้อบัญญัติฯ ได้ปรับจากสิทธิที่จำกัดเฉพาะชุมชน ให้เปิดกว้างรับรองสิทธิของฝ่ายต่างๆ ให้เข้ามาร่วมบริหารจัดการทรัพยากร แม้ระดับการมีส่วนร่วมจะแตกต่างกันไปตามความจำเป็นในการพึ่งพาทรัพยากร การขยายสิทธิดังกล่าวได้นำมาสู่ระบบการจัดการร่วมที่สร้างพลังทวีคูณ แต่ก็ต้องอาศัยความร่วมมือร่วมใจของภาคีที่เกี่ยวข้องด้วย
3.3 ยกระดับสิทธิทางวัฒนธรรมสู่สิทธิเชิงสถาบัน การจัดการทรัพยากรเป็นวัฒนธรรมประเพณีมาแต่เดิมของชุมชน แม้จะมีการเปลี่ยนแปลงในชุมชน หรือมีคนภายนอกเข้ามาเกี่ยวข้อง ที่ผ่านมาชุมชนก็อาศัยความสัมพันธ์ทางสังคมในการต่อรอง แต่การต่อรองที่ไม่ทางการก็มีข้อจำกัด ทำให้ชุมชนต้องการสร้างสิทธิเชิงสถาบันที่เข้มแข็งขึ้น การขับเคลื่อนข้อบัญญัติท้องถิ่นจึงเป็นนวตกรรมสำคัญของการยกระดับจากสิทธิทางวัฒนธรรมให้มีความเป็นสถาบันด้วย
4. กระบวนการก่อรูปและขับเคลื่อนข้อบัญญัติท้องถิ่น
การขับเคลื่อนข้อบัญญัติท้องถิ่นมาจากกระบวนการมีส่วนร่วมอย่างทั่วถึง เท่าเทียมทั้งในระดับชุมชน และระหว่างชุมชนกับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องตลอดกระบวนการ เริ่มตั้งแต่
1) กระบวนการหารือถึงเป้าหมาย ความสำคัญของข้อบัญญัติท้องถิ่นภายในชุมชน โดยให้ชุมชนร่วมวิเคราะห์สถานการณ์ ความเป็นไปได้ และกำหนดความคาดหวังในการขับเคลื่อนข้อบัญญัติ ตลอดจนร่วมกันกำหนดยุทธศาสตร์ ภารกิจ บทบาทหน้าที่ของฝ่ายต่างๆ ในชุมชน กระบวนการปรึกษาหารือแลกเปลี่ยนเรียนรู้ร่วมกันดำเนินไปจนเกิดการตกผลึกในชุมชน ภายใต้หลักการสำคัญของ “ข้อบัญญัติท้องถิ่น” คือ การทำให้การมีส่วนร่วมของประชาชนมีความหมายในทางปฏิบัติ (Meaningful Public Participation) ทำให้ชุมชนมองข้อบัญญัติท้องถิ่นอย่างสัมพันธ์กับบริบท สถานการณ์ทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ไม่ต้องเป้าหมายสูงหรือต่ำเกินไป ไม่คาดหวังอย่างเกินจริง แต่ก็มีความชัดเจนว่าจะนำไปสู่การสร้างสถาบันสิทธิชุมชนให้เกิดขึ้น เมื่อกระบวนการหารือชัดเจน งานของชุมชนในขั้นต่อมาก็ง่ายขึ้น
2) การเก็บและวิเคราะห์ข้อมูลอย่างมีส่วนร่วม ชุมชนในที่ต่างๆ ให้ความสำคัญสูงในกระบวนการศึกษาและวิเคราะห์ข้อมูล ทั้งการจัดทำแผนที่และจัดทำพิกัดป่า ที่ดินทำกินร่วมของชุมชน และที่ดินรายแปลงของครัวเรือน การมีส่วนร่วมเก็บข้อมูลข้อมูลไม่ได้จำกัดเฉพาะในชุมชน โดยเริ่มจากการศึกษาแนวเขตของชุมชนผ่านเครื่องมือระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์ (Geographic Information System: GIS) ซึ่งเป็นกระบวนการทำงานเกี่ยวกับข้อมูลเชิงพื้นที่ (spatial data) ด้วยระบบคอมพิวเตอร์ พร้อมกับการศึกษารายละเอียดของการใช้ประโยชน์ที่ดินในปัจจุบันเพื่อเป็นหลักฐานสำคัญแนบท้ายประกาศข้อบัญญัติ
การจัดทำข้อมูลมีเป้าหมายที่สำคัญในกระบวนการพัฒนาข้อบัญญัติ คือ เพื่อใช้ในการต่อรองในกระบวนการเสนอข้อบัญญัติ ให้มีการรับรองการใช้ประโยชน์ที่ดินตามสภาพที่เป็นจริงในปัจจุบัน เพื่อป้องกันการรุกล้ำแนวเขต ป้องกันการทำลายป่า และที่สำคัญเพื่อการวางแผนและสร้างการจัดการพื้นที่ต่อไป
ชุมชนให้ความสำคัญกับการให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง เช่น เจ้าหน้าที่ป่าไม้ มาร่วมศึกษา วิเคราะห์ข้อมูลด้วย เพราะพวกเขาเคยมีประสบการณ์แล้วว่า หากชุมชนเก็บข้อมูลฝ่ายเดียวแม้จะมีมาตรฐานทางวิชาการสูงแต่ราชการจะไม่ยอมรับ เพราะไม่รู้ที่มา ไม่เห็นกระบวนการ ดังนั้นชุมชนจึงอาศัยกระบวนการเก็บข้อมูลร่วมกันกับเจ้าหน้าที่ราชการเป็นกระบวนการต่อรองสิทธิชุมชนและสิทธิสมาชิกครัวเรือนให้เจ้าหน้าที่ยอมรับ เช่นเดียวกับที่เจ้าหน้าที่ก็ได้อาศัยกระบวนการดังกล่าวสื่อสารทำความเข้าใจต่อชาวบ้านถึงความจำเป็นในการสำรวจ ทำแนวเขตป่าและที่ดินให้ชัดเจน เมื่อกระบวนการมีส่วนร่วมเป็นไปอย่างทั่วถึงและเท่าเทียมแล้ว การทำข้อบัญญัติภายใต้ฐานข้อมูลซึ่งยอมรับร่วมกันของทุกฝ่ายจึงเป็นไปได้ไม่ยาก ด้วยกระบวนการเหล่านี้จึงนำไปสู่ คุณภาพการตัดสินใจในการจัดการทรัพยากร อันหมายถึง การตัดสินใจที่มีฐานข้อมูลรองรับ มีการประเมินทางเลือกต่างๆด้วยเกณฑ์ทางคุณภาพและเกณฑ์เชิงปริมาณที่ชัดเจน เช่น มาตรการรองรับผลกระทบอย่างรัดกุม กฎหมายที่กำกับดูแล และระบบการจัดการที่ได้รับการยอมรับและน่าเชื่อถือจากการมีส่วนร่วมของทุกฝ่าย
3) กระบวนการยกร่างข้อบัญญัติแบบมีส่วนร่วม ในการยกร่างข้อบัญญัติชุมชนไม่ได้เริ่มจากในสภา อบต.หรือเทศบาลโดยทันที แต่เริ่มมาจากกระบวนการของชุมชน แล้วเสนอเข้าไปผ่านการประสานงานกับสมาชิกสภาอบต. หรือเทศบาล โดยมีการยกร่าง นำเสนอ และอภิปรายอย่างกว้างขวาง นับได้ว่าเป็นประชาธิปไตยทางตรงที่มาหนุนเสริมประชาธิปไตยตัวแทน เพราะการกำหนดตัดสินใจไม่ได้จำกัดเฉพาะผู้แทนที่เป็นสมาชิกสภาฯ แต่มีการหารือทั้งภายในและภายนอกสภาอย่างทั่วถึง จึงไม่เกิดช่องว่างระหว่าง อปท.กับชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีบทบาทสำคัญในการเป็นองค์กรนำ ในการประสานความร่วมมือจากหลายภาคส่วนในการแก้ปัญหา การสร้างความเข้าใจร่วมในการแก้ปัญหาอย่างต่อเนื่องทั้งในระดับหมู่บ้านและระดับตำบล (เห็นชัดจากบทบาทของ อบต.ปางหินฝน และ อบต.บ้านทับ) ทั้งนี้ มีกระบวนการหลักสำคัญ 3 ขั้นตอนที่สามารถขยายผลสู่การพัฒนากระบวนการพัฒนาข้อบัญญัติท้องถิ่นในพื้นที่อื่นๆ ดังนี้
อบต. กำหนดประเด็นการแก้ปัญหาทรัพยากรธรรมชาติโดยชุมชนเป็นนโยบายของคณะผู้บริหาร
คณะผู้บริหาร นำเรื่องดังกล่าวสู่การพิจารณาของ สภา อบต. เพื่อรับรองให้ความเห็นชอบเป็นแนวทางดำเนินงานของ อบต.
นำไปสู่การแต่งตั้งคณะทำงานร่วมหลายฝ่าย ทั้งเจ้าหน้าที่ราชการ องค์กรเอกชน กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สมาชิกสภาฯ ผู้ทรงคุณวุฒิทั้งในระดับหมู่บ้านและตำบล ฯลฯ เพื่อร่วมดำเนินการสำรวจข้อมูล วางแผนแก้ปัญหา และพิจารณาออกข้อบัญญัติเพื่อรองรับแผนผังและระเบียบการใช้ประโยชน์ที่ดินต่อไป
ทั้งนี้ โดยอาศัยอำนาจตาม
- มาตรา 66 มาตรา 67 มาตรา 85 (5) แห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญ
- มาตรา 16 (24) แห่ง พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
- มาตรา 67 (7) แห่ง พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล
4) กระบวนการมีส่วนร่วมของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง แผนพัฒนาชาติ ยุทธศาสตร์การพัฒนาระดับพื้นที่ และระเบียบปฏิบัติของระบบราชการ ไม่สามารถนำสู่การปฏิบัติให้เกิดผลเปลี่ยนแปลงที่สอดคล้องกับการแก้ปัญหาในสถานการณ์จริงและการพัฒนาที่สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชนได้ ทั้งนี้ สาเหตุหลักเนื่องจากอุปสรรคในการพัฒนาที่เน้นการเอาพื้นที่เป็นตัวตั้ง (Area-based approach) ยังมีอุปสรรคอยู่มากจากการเน้นการทำงานตามคำสั่งบังคับบัญชา หรือตามนโยบายที่ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติงาน อีกทั้งยังจำกัดภาระหน้าที่เฉพาะในงานตามสังกัด ประกอบกับความไม่ชัดเจนในการสั่งการของหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยตรง อันได้แก่ กรมป่าไม้ และกรมอุทยานสัตว์ป่าและพันธุ์พืช ทำให้เจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติไม่ให้ความสำคัญในการทำงานเพื่อแก้ปัญหาในพื้นที่ โดยเฉพาะการดำเนินงานแบบมีส่วนร่วมกับชุมชนและหน่วยงานอื่นๆ จนกลายเป็นข้อจำกัดของการไม่สามารถปรับตัวของระบบราชการต่อสถานการณ์ปัญหาทรัพยากรที่เปลี่ยนแปลงและซับซ้อน
เมื่อเกิดเป็นร่างข้อบัญญัติ ทางอบต.ก็ได้ส่งร่างไปขอความเห็นชอบจากอำเภอ จังหวัด ซึ่งหน่วยงานดังกล่าวก็ยังประสานขอความเห็นไปยังหน่วยงานป่าไม้ และอื่นๆ ซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบในพื้นที่ เมื่อชุมชนได้สร้างกระบวนการปรึกษาหารือกับหน่วยงานเหล่านี้มาตั้งแต่ขั้นตอนยกร่างในขั้นแรกแล้ว ส่วนใหญ่หน่วยงานภายนอกจึงยอมรับข้อบัญญัติของท้องถิ่นได้ง่าย
ทั้งนี้ การนำข้อบัญญัติท้องถิ่นไปขยายผลหลังมีการประกาศใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่นในพื้นที่ ต. ทาเหนือ ต. แม่แดด และ ต. นาเกียน นำไปสู่
การแก้ปัญหาการบุกรุก เห็นได้ชัดเจนว่าหลังจากที่ชุมชนสามารถจัดทำแผนที่แสดงขอบเขตที่ดินทำกินบนแผนที่ภาพถ่ายทางอากาศแล้ว มักจะนำไปสู่การจัดทำกติกาในการบริหารจัดการ และการกำกับควบคุมอย่างชัดเจน โดยผ่านการจัดตั้งคณะกรรมการในกาบริหารและควบคุมระเบียนชุมชนที่มีแกนนำจากทุกชุมชนเข้าร่วม ประกอบกับการมีข้อมูลแผนที่กายภาพจากการประมวลผลในระบบสารสนเทศทางภูมิศาสตร์ GIS อันจะกลายเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหา โดยเฉพาะกรณีการบุกรุก ซึ่งจะมีแผนที่ที่ทันสมัย กฎกติกาที่เป็นมติร่วมกันของชุมชน และคณะกรรมการซึ่งเป็นองค์กรที่รับผิดชอบ กลายเป็นกลไกสำคัญขั้นต้นในการคลี่คลายหรืออาจสามารถแก้ปัญหาบุกรุกได้โดยไม่ปานปลาย
การเข้าถึงข้อมูลของภาคประชาชน ภายใต้กระบวนการพัฒนาข้อบัญญัติท้องถิ่น “การจัดเก็บและจัดทำข้อมูล” ถือเป็นกระบวนการที่สำคัญในการให้การศึกษา สร้างการเรียนรู้ และพัฒนาคนในชุมชนในคราวเดียวกัน การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการพัฒนาข้อบัญญัติผ่านการจัดทำโปรแกรมประยุกต์สำหรับจัดการฐานข้อมูลการถือครองและการใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นระบบมาตรฐานเดียวกัน สำหรับทุกหมู่บ้าน ประกอบการมีการประมวลผลจำแนกการใช้ประโยชนที่ดินในแต่ละประเภทเอาไว้อย่างชัดเจน เพื่อให้สามารถสืบค้น จัดเก็บ ปรับปรุง และที่สำคัญคือ ประชาชนสามารถนำข้อมูลเหล่านั้นมาใช้ได้อย่างทันท่วงทีไปพร้อมกับการดำเนินการจัดพิมพ์แผนที่ผลการสำรวจฉบับสมบูรณ์ไปใช้ในการวางกรอบและกำหนดกติกาของชุมชนต่อไป
5.สถานะข้อข้อบัญญัติ
ด้านแรก ข้อบัญญัติท้องถิ่นเป็นวิถีทางเริ่มต้นของการสร้างความเป็นสถาบันสิทธิชุมชน นั่นหมายความว่า ข้อบัญญัติเป็นกระบวนการเริ่มต้นที่ชุมชนและฝ่ายต่างๆ จะมาสร้างข้อตกลง การกำหนดสิทธิ แผนการจัดการทรัพยากร และรูปธรรมความร่วมมือที่จะนำไปสู่ความเป็นสถาบันของการจัดการทรัพยากร ดังนั้นข้อบัญญัติจึงไม่ใช่เป้าหมายปลายทางในตัวเอง หลังจากมีข้อบัญญัติแล้ว ชุมชนและฝ่ายที่เกี่ยวข้องจะต้องสร้างความพร้อมของชุมชนทั้งในเชิงความรู้ ระบบการบริหารจัดการ การจัดทำฐานข้อมูล การประสานภาคี การผลักดันให้ฝ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องให้ความร่วมมือ และการปฏิบัติการจัดการทรัพยากรให้เกิดผลสัมฤทธิ์
ด้านที่สอง ข้อบัญญัติท้องถิ่นมีฐานะเป็นจุดหมายปลายทางของการก่อรูปเชิงสถาบันสิทธิชุมชน โดยชุมชนได้พัฒนากระบวนการสร้างความเป็นสถาบันสิทธิชุมชนขึ้นก่อน เช่น การสร้างผู้นำ การสร้างกระบวนการเรียนรู้ การจัดทำฐานข้อมูล การประสานภาคี การทดลองปฏิบัติการ เมื่อเกิดความสุกงอมมีผลสัมฤทธิ์ ได้รับการยอมรับจากหลายฝ่าย จึงกำหนดเป็นข้อบัญญัติท้องถิ่น ตำบลที่ดำเนินการในลักษณะนี้ เช่น ตำบลแม่แดด กับตำบลทาเหนือ เป็นต้น
- ยุทธวิธีการขับเคลื่อน
เมื่อขบวนการเปลี่ยนยุทธศาสตร์สิทธิชุมชน จากการแยกตัว เผชิญหน้ากับอำนาจรัฐที่กระทบชุมชน มาสู่การสร้างพหุภาคีความร่วมมือเพื่อให้เกิดการพลังหนุนเสริมและต่อรองซึ่งกัน ยุทธวิธีต่างๆ ในระดับรองก็มีการปรับเปลี่ยนด้วย ดังนี้
1) การให้ความสำคัญกับเป้าหมายเพื่อประโยชน์สาธารณะ จากเดิมขบวนการเน้นไปที่การปกป้องสิทธิในฐานะเป็นความอยู่รอดและประโยชน์ของชุมชนเอง แม้จะมีการอธิบายเชื่อมโยงถึงการรักษาป่าเพื่อสาธารณะด้วยแต่การให้น้ำหนักยังไม่มากนัก แต่เมื่อขับเคลื่อนข้อบัญญัติฯ ขบวนการได้เชื่อมโยงกับมิติใหม่ๆ ที่เป็นประโยชน์สาธารณะมากขึ้น เช่น การรักษาฟื้นฟูระบบนิเวศ ความมั่นคงอาหาร การบรรเทาปัญหาหมอกควันไฟป่า ปัญหาโลกร้อน เป็นต้น เพื่อให้สถานะของขบวนการเข้มแข็งขึ้น ขบวนการควรให้ความสำคัญกับประโยชน์สาธารณะในวงกว้างมากขึ้น อันจะนำไปสู่การสร้างความชอบธรรมในวงกว้าง
2) การเพิ่มมิติของการจัดการทรัพยากรมากขึ้น แต่เดิมให้น้ำหนักสิทธินำหน้า ส่วนเรื่องกระบวนการจัดการเป็นกระบวนการตามมา มาสู่การให้ความสำคัญกับการวางแผนจัดการทรัพยากรให้ครอบคลุมทุกมิติทั้งด้านการปกป้องนิเวศ การพัฒนาเศรษฐกิจชุมชน การส่งเสริมวัฒนธรรมการจัดการ และการใช้ฐานความรู้วิทยาศาสตร์มาเสริมระบบการจัดการในหลายรูปแบบ
3) การเปลี่ยนจากยุทธวิธีเผชิญหน้ามาเป็นความร่วมมือและการต่อรอง แต่เดิมเครื่องมือประดามี เช่น การจัดทำแผนที่ป่าชุมชน งานศึกษาท้องถิ่น มีฐานะเป็นยุทธวิธีของการต่อต้าน เช่น แผนที่ที่เครือข่ายทำก็เป็น Counter Mapping แต่ในบริบทของการจัดการร่วม เครื่องมือระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์ (Geographic Information System: GIS) ไม่สามารถทำเองโดยลำพัง แต่เน้นไปที่กระบวนการมีส่วนร่วมกับภาคีแม้กระทั่งคู่ขัดแย้งจัดทำข้อมูล จึงเป็นการเปลี่ยนจากยุทธวิธีเผชิญหน้ามาเป็นยุทธศาสตร์สร้างพหุภาคีในการร่วมมือและต่อรอง
อย่างไรก็ตาม การนำบทเรียนและประสบการณ์การพัฒนา “ข้อบัญญัติท้องถิ่น” ไปประยุกต์ใช้ในพื้นที่ต่างๆต้องไม่ใช้ลักษณะของการนำรูปแบบไปคัดลอกและออกประกาศเพื่อนำสู่การประกาศและบังคับใช้ข้อบัญญัติ (copy and paste) ทั้งนี้เนื่องจากกระบวนการพัฒนาข้อบัญญัติไม่สามารถดำเนินการในรูปแบบเดียวกันได้ทั้งหมด (One size not fit all) หากแต่จำเป็นต้องประยุกต์ให้เหมาะสมกับบริบทและเงื่อนไขสำคัญของท้องถิ่นนั้นๆ “กระบวนการพัฒนาข้อบัญญัติท้องถิ่น” จึงมีทั้งความเป็น “ศาสตร์และศิลป์” ของการดำเนินงาน
- ผลการดำเนินงานที่สำคัญ
กระบวนการพัฒนาข้อบัญญัติ ได้วางพื้นฐานงานพัฒนาในประเด็นที่เชื่อมโยงกับประเด็นการจัดการทรัพยากรธรรมชาติแลสิ่งแวดล้อมในชุมชน แม้ความสำเร็จในการดำเนินงานพัฒนาข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อปฏิรูประบบการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในพื้นที่ดำเนินงานทั้ง 15 ตำบล จะประสบความสำเร็จเพียงบางพื้นที่ แต่ทางโครงการฯ มีความพยายามในการสร้างกลยุทธ์ที่มุ่งสำรวจข้อมูลและข้อเท็จจริงของการถือครองและสำรวจจำแนกแนวเขตที่ดินทำกินและที่ป่าออกอย่างชัดเจน และเพื่อป้องกันการบุกรุกพื้นที่ป่าเพิ่มเติม อีกทั้งยังได้พัฒนากระบวนการชุมชนและกระบวนการเรียนรู้ในพื้นที่ที่ยังไม่สามารถประกาศข้อบัญญัติตำบลได้ให้สามารถนำกระบวนการพัฒนาข้อบัญญัติที่ได้ดำเนินการในพื้นที่นั้นๆมาเป็นพื้นฐานในการวางแผนดำเนินการแก้ปัญหาทรัพยากรธรรมชาติในขั้นตอนต่อไปได้
- ช่วงเวลาในการเริ่มดำเนินงานพัฒนาข้อบัญญัติ และพัฒนาการของสถานะข้อบัญญัติในแต่ละพื้นที่
| พ.ศ. | เริ่มดำเนินการข้อบัญญัติ
(จัดตั้งคณะทำงาน และสำรวจข้อมูล) |
กระบวนการยกร่างข้อบัญญัติ (และผ่านการทำประชาคม) | เสนอร่างข้อบัญญัติสู่สภา | ข้อบัญญัติผ่านสภาฯ แล้ว (แต่รอการประกาศใช้) | ประกาศใช้ข้อบัญญัติ | |
| 2550 | 1. ต.ทาเหนือ
10. ต.ดอยแก้ว |
|||||
| 2551 | 12. ต.ปางหินฝน | |||||
| 2552 | 11. ต.สบเตี๊ยะ | 11. ต.สบเตี๊ยะ | ||||
| 2553 | 4. ต.แม่วิน
2. ต.ฮอด |
|||||
| 2554 | 1. ต.ทาเหนือ | |||||
| 2555 | 3. ต.เปียงหลวง
13. ต.ท่าผา (มีคณะทำงาน แต่ยังไม่สำรวจข้อมูล) |
3. ต.เปียงหลวง
12. ต.ปางหินฝน |
7. ต.นาเกียน | |||
| 2556 | 6. ต.แม่แดด
7. ต.นาเกียน 8. ต.ยางเปียง 15. ต.แม่นาจร |
2. ต.ฮอด
8. ต.ยางเปียง
|
6. ต.แม่แดด | |||
| 2557 | 9. ต.บ้านหลวง
14. ต.บ้านทับ |
15. ต.แม่นาจร (ยังไม่ผ่านการทำประชาคม) | ||||
| 2558
|
5. ต.บ่อแก้ว
10. ต.ดอยแก้ว |
10. ต.ดอยแก้ว
|
5. ต.บ่อแก้ว
4. ต.แม่วิน 9. ต.บ้านหลวง 14. ต.บ้านทับ |
ที่มา: รายงานโครงการเสริมสร้างพลังท้องถิ่นขับเคลื่อนข้อบัญญัติตำบลเพื่อการปฏิรูประบบการจัดการฐานทรัพยากรธรรมชาติ” (พ.ศ. 2556-2558)
กระบวนการพัฒนาและขับเคลื่อนข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ตลอดระยะเวลา 3 ปี ของโครงการฯ นำไปสู่ผลการดำเนินงานที่สำคัญ ดังนี้
7.1 การเปลี่ยนเชิงระบบกลไก
เกิดข้อมูลชุมชนจากการสำรวจการแยกแยะการใช้ประโยชนที่ดิน ป่า ด้วยระบบข้อมูลสารสนเทศทางภูมิศาสตร์ อันเป็นข้อมูลที่ชุมชนนำมาใช้ในการทบทวนตนเอง และศึกษาเพื่อวางแผนการจัดการทรัพยากรของชุมชนร่วมกัน
เกิดระเบียบกติกาชุมชนในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ
เกิดกลไกการทำงานร่วมกันระหว่างภาครัฐกับประชาชนชัดเจน
เกิดข้อบัญญัติท้องถิ่นแบบมีส่วนร่วมและได้ประกาศบังคับใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่นด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ บนพื้นฐานอำนาจตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ (ชุมชนที่โครงการฯ ดำเนินการผลักดันการประกาศข้อบัญญัติสำเร็จ 3 แห่ง คือ ต.ทาเหนือ ต.แม่แดด และ ต.นาเกียน ในช่วงระยะเวลาดำเนินโครงการฯ 3 ปี)
เกิดเครือข่ายองค์กรชุมชนจัดการลุ่มน้ำย่อย เครือข่ายองค์กรชุมชนระดับอำเภอ องค์กรชุมชนการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมระดับหมู่บ้าน
7.2 การเปลี่ยนแปลงเชิงกระบวนการ
เกิดกระบวนการพัฒนาแผนการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมระดับอำเภอ
เกิดกระบวนการนำกฎหมายรัฐธรรมนูญมาปฏิบัติการในระดับท้องถิ่น
เกิดแผนงานโครงการสนับสนุนองค์กรชุมชนจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัดเชียงใหม่ ภายใต้แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดเชียงใหม่
เกิดกระบวนการการเชื่อมโยงระบบข้อมูลผลการสำรวจที่ดิน ระหว่างกรมป่าไม้ กรมอุทยาน ท้องถิ่น ภาคประชาชน ในระบบเดียวกัน และสามารถนำไปใช้ประกอบการตัดสินใจวางแผนงานด้านอื่นๆ ต่อไป
เกิดกระบวนการเรียนรู้และแลกเปลี่ยนความรู้ ประสบการณ์ การหาแนวทางแก้ไขปัญหาระหว่าง
ประชาชนกับหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นระบบ และสามารถเป็นระบบการทำงานร่วมกันหลายฝ่าย แบบพหุภาคในหลายระดับ เช่น ตำบล ลุ่มนา อำเภอ จังหวัด
เกิดการพัฒนากระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะจากประสบการณ์ร่วมกันของหลายฝ่ายเพื่อเสนอต่อการพิจารณาของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในระยะต่อไป
เกิดกระบวนการบริหารจัดการไฟป่าโดยชุมชน ซึ่งเน้นสร้างการมีส่วนร่วมของสมาชิกในระดับพื้นที่ มีการสร้างกลไกองค์กรชุมชนขึ้นมารับผิดชอบโดยเฉพาะ ในหลายพื้นที่มีความพยายามประสานความร่วมมือกับองค์การบริหารส่วนตำบล หลาย อบต. ให้การสนับสนุนงบประมาณอุดหนุนการบริหารจัดการไฟป่าของชุมชน ซึ่งส่วนใหญ่ชุมชนมักนำไปเป็นค่าอาหาร ค่าน้ำมัน ค่ารักษาพยาบาล ในการปฎิบัติภาระกิจการทำแนวป้องกันไฟและการดับไฟป่า องค์กรชุมชนส่วนใหญ่ไม่มุ่งเน้นการจัดจ้างคนมาทำหน้าที่เนื่องจากเป็นการจัดการที่ไม่มีประสิทธิภาพและไม่ยั่งยืน อย่างไรก็ตาม ยังพบว่าปัจจุบันองค์กรชุมชนที่มีความเข้มแข็งในการบริหารจัดการตามลักษณะดังกล่าวยังมีไม่มากนัก ซึ่งควรได้รับการหนุนเสริมอย่างจริงจังจากทุกภาคส่วน
7.3 การเสริมสร้างพลังท้องถิ่นภายใต้บทบาทหน้าที่ของภาคส่วนต่างๆ
การปรับเปลี่ยนยุทธวิธีในการขับเคลื่อนการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมาสู่การสร้างพหุภาคีความร่วมมือเพื่อให้เกิดการพลังหนุนเสริมและต่อรองซึ่งกัน วางอยู่บนหลักคิดของการประสานพลังที่เป็นจุดแข็งของแต่ละฝ่าย ไปพร้อมๆกับการสร้าง “พื้นที่ทำงานร่วม” เพื่อเสริมพลังการจัดการที่หลากหลายภายใต้บทบาทหน้าที่ของส่วนต่างๆ ดังนี้
| ประเภท | รายละเอียด | บทบาทหน้าที่ |
| 1. ประชาชน
|
หัวหน้าครัวเรือน สตรี เด็กและเยาวชน อาสาสมัคร เครือข่ายลุ่มน้ำ |
|
| 2. ผู้นำชุมชน | ผู้ใหญ่บ้าน พระสงฆ์ ชมรมกำนันผู้ใหญ่บ้าน (อำเภอแม่แจ่ม) |
|
| 3. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
|
นายก อบต. สมาชิก อบต. สภา อบต. |
|
| 4. หน่วยงานราชการ (ระดับอำเภอ)
|
นายอำเภอ
|
|
| พัฒนาชุมชน เกษตรอำเภอ สำนักงานที่ดินอำเภอ |
|
|
| 5. หน่วยงานราชการ (ระดับจังหวัด)
|
สำนักงานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัดเชียงใหม่ สำนักบริหารพื้นที่อนุรักษ์ที่ 16 สำนักจัดการทรัพยากรป่าไม้ที่ 1 กรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม สาธารณะสุขจังหวัด พัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ |
|
| 6. หน่วยงานระดับชาติ | กรมป่าไม้ กรมอุทยานสัตว์ป่าและพันธุ์พืช หน่วยจัดการต้นน้ำ หน่วยป้องกันรักษาป่า |
|
| 7. นักวิชาการ
|
คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ คณะวิศวกรรมศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ |
|
| 8. องค์การมหาชน/โครงการ | สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนงานวิจัย (สกว.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (ส.ส.ส.) โครงการเสริมสร้างพลังท้องถิ่นสร้างสุขภาวะ จังหวัดเชียงใหม่ โครงการความร่วมมือจัดการไฟป่าแบบผสมผสานลดปัญหาหมอกควัน |
|
| 9. องค์กรพัฒนาเอกชน | มูลนิธิรักษ์ไท มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน สมาคมปกากญอเพื่อการพัฒนาและสิ่งแวดล้อม |
|
การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จะเกิดความสมดุลระหว่างการอนุรักษ์และการพัฒนา ตลอดจนสามารถสร้างความเป็นธรรมในสังคมได้ จะต้องดำเนินการอยู่บนพื้นฐานของการมีส่วนร่วมที่หลากหลาย ทั้งการดำเนินการของภาคประชาชน องค์กรชุมชน เครือข่าย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กาพัฒนาเอกชน หน่วยงานราชการระดับพื้นที่และระดับชาติ นักวิชาการ สื่อมวลชน ฯลฯ ทั้งนี้ อาศัยแนวทางหลักคือการเชื่อมโยงต้นทุนประสบการณ์และจุดแข็งของส่วนต่างๆมาปรับใช้และร่วมดำเนินการแก้ปัญหาร่วมกันเพื่อริเริ่มการปฏิรูประบบการจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างเป็นรูปธรรม
แม้ว่ารูปแบบการดำเนินงานในลักษณะดังกล่าว จะมีส่วนในการสร้างโอกาสและช่องทางให้เกิดความคืบหน้าในการแก้ไขปัญหาได้ในระดับหนึ่ง แต่ยังมีโจทย์ที่ท้าทายทั้งกับส่วนของชุมชนและหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาค คือ
- ในส่วนของชุมชน ที่จะมีความเข้มแข็งในการดูแลและกำกับไม่ให้เกิดการละเมิดกฎระเบียบในการใช้ทรัพยากรฯที่ชุมชนร่วมกันกำหนดขึ้น
- ในส่วนของหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาค ที่จะปรับเปลี่ยนบทบาทและหน้าที่จากการเป็นตัวหลักในการปฏิบัติการโดยตรง ไปสู่บทบาทใหมของการทำหน้าที่ประสานและสนับสนุน ให้แก่ทางองค์กรชุมชนและหน่วยงานปกครองท้องถิ่น
ส่วนที่ 3
บทสรุปและข้อเสนอแนะ
- บทสรุป
สถานการณ์ของปัญหาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่มีการสะสมมานาน ทั้งในเรื่องความไม่ชัดเจนระหว่างขอบเขตที่ดินทำกินกับพื้นที่ป่า การบุกรุกพื้นที่ป่าเป็นที่ทำกิน การไม่ยอมรับสิทธิในที่ดินของเกษตรกร ความไม่ทันสมัยของระเบียบ นโยบาย และข้อกฎหมาย เป็นต้น การแสวงหาทางออกจากวิกฤตของปัญหาทรัพยากรไม่สามารถผูกขาดการแก้ปัญหาอยู่กับหน่วยงานใดหรือฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด หากแต่ต้องมีการคิดค้น แสวงหาเพื่อสร้างนวัตกรรม ความรู้ใหม่ๆ ที่สำคัญคือ การคิดนอกกรอบ อันหมายถึง การคิดเพื่อแสวงหา
และสร้างความร่วมมือกันเนื่องจากการแก้ปัญหาแบบผู้ขาดอำนาจการจัดการแบบเดิมไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอในการัดการทรัพยากรธรรมชาติท่ามกลางสถานการณ์ปัญหาที่ยุ่งยากและซับซ้อนเช่นปัจจุบัน
ข้อบัญญัติท้องถิ่นมีส่วนสำคัญในการต่อยอดแนวคิด กติกาชุมชน และระเบียบปฏิบัติในท้องถิ่นโดยเป็นเครื่องมือที่มีสถานะและอำนาจในทางกฎหมายในการบังคับใช้ร่วมกันในชุมชน ข้อบัญญัติท้องถิ่นเป็นการสร้างความเชื่อใจ ความมั่นใจให้กับผู้นำชุมชน ผู้นำองค์กรท้องถิ่น คณะกรรมการป่าชุมชนในการดำเนินงานการจัดการทรัพยากรธรรมชาติผ่านระเบียบกติกาของชุมชนที่ได้รับการยอมรับมากขึ้น ส่งผลให้การติดต่อประสานงานกับหน่วยงานท้องถิ่น หน่วยงานราชการ และองค์กรเอกชนอื่นๆมีความคล่องตัวและมีประสิทธิภาพมากขึ้น นอกจากนี้ พื้นที่ที่มีการประกาศใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่นยังสามารถจัดการและได้รับการสนับสนุนงบประมาณ เช่น ค่าอาหารของชาวบ้านที่ร่วมกันปลูกป่า หรือร่วมทำแนวป้องกันไฟ หรือ อบต. หนุนเสริมในการจัดทำแนวเขตพื้นที่หรือรังวัดพื้นที่ทำกิน พื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ป่าอนุรักษ์ เขตหวงห้าม ตามกฎระเบียบที่มีการบังคับใช้ร่วมกัน อีกทั้ง ข้อบัญญัติท้องถิ่นยังเป็นเครื่องมือในการสร้างบรรยากาศและปรับเปลี่ยนทัศนคติ ความรู้ความเข้าใจของประชาชนในการร่วมดูแลพื้นที่ รักษาทรัพยากรธรรมชาติอันเป็นสมบัติของส่วนรวม อีกทั้งสามารถป้องกันการบุกรุกพื้นที่ป่าเพื่อการขยายที่ทำกินเพิ่มขึ้นได้ด้วย นอกจากนี้ ผลสะเทือนจาก“กระบวนการพัฒนาข้อบัญญัติท้องถิ่น” สามารถยกระดับสู่การดำเนินงานด้านอื่นๆที่มีทิศทางสอดคล้องกับนโยบายการพัฒนา อันได้แก่ การขึ้นทะเบียนเกษตรกรตามโครงการประกันรายได้หรือประกันราคาของรัฐบาล การจัดทำระบบแผนที่ภาษี การจัดทำผังเมือง การจัดทำขอบเขตหมู่บ้าน
ชุมชนที่เข้าร่วมกระบวนการพัฒนาข้อบัญญัติ มีความคาดหวังให้กฎระเบียบของชุมชนถูกรองรับโดยกฎหมาย หรือมุ่งหวังให้กฎระเบียบ กติกาของชุมชนมีความศักดิ์สิทธิ์ รวมถึงการได้รับสิทธิในที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย อย่างไรก็ตาม ระบบสนับสนุน (Facilitated system) ในการขับเคลื่อนข้อบัญญัติ หลังจากที่มีการประกาศใช้ข้อบัญญัติแล้วยังเป็นกลไกที่สำคัญในการขับเคลื่อนข้อบัญญัติท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพ เกิดความต่อเนื่องในการนำไปบังคับใช้ และมีความยั่งยืนต่อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ โดยระบบสนับสนุนที่มีความจำเป็น ได้แก่
1) กองทุน ซึ่งมีการดำเนินการในตำบลทาเหนือ และตำบลแม่แดด มีการดำเนินงานผ่าน “ธนาคารชุมชน” ที่สามารถดำเนินการได้อันเนื่องจากผลของการมีกรรมสิทธิ์ที่ดินที่มั่นคง
2) กลไกคณะทำงาน และการสร้างพื้นที่ในการจัดการทั้งนี้ จากบทเรียนการทำงานพบว่า การเข้ามามีส่วนร่วมของสันนิบาตเทศบาล หรือ สมาคม อบต. มีความสำคัญในการเปิดช่องทางนโยบาย หอการค้าจังหวัด ที่มีบทบาทสูงในการเติมความเข้มแข็งขององค์กรชุมชน องค์กรเหล่านี้นับเป็นผู้มีส่วนได้เสียใหม่ๆ (stakeholder) ที่มีความสามารถในการจัดการร่วม นอกจากนี้ การสร้างพื้นที่การจัดการ เช่น กิจกรรมเศรษฐกิจทางเลือก ยังมีส่วนสำคัญในการยกระดับการขับเคลื่อนในพื้นที่
- ปัจจัยท้าทาย
ความท้ายทายที่สำคัญของการพัฒนาข้อบัญญัติ คือ การขานรับนโยบายจาก อปท. และการบริหารข้อบัญญัติหลังจากมีการประกาศใช้แล้ว นอกจากนี้ ยังพบว่า การเข้ามาร่วมมือในการพัฒนาและขับเคลื่อนข้อบัญญัติของหน่วยงานภาครัฐ จะเข้ามาร่วมเฉพาะที่อยู่ใน “ขอบเขตอำนาจ” เท่านั้น
ทั้งนี้ กระบวนการสร้างความเข้มแข็งเชิงสถาบันภายในชุมชน เป็นเงื่อนไขพื้นฐานที่สำคัญที่สุด เริ่มตั้งแต่ มุมมอง ความชัดเจนต่อข้อบัญญัติในฐานะทั้งที่เป็นเครื่องมือและเป้าหมายของการสร้างสถาบันสิทธิชุมชน กระบวนการมีส่วนร่วมในการปรึกษาหารือสร้างเป้าหมายร่วม กระบวนการมีส่วนร่วมจัดทำข้อมูล การเชื่อมโยงพลังต่างๆ ภายในชุมชน ได้แก่ ผู้นำทั้งที่เป็นทางการและไม่ทางการ สมาชิก นายกฯ สภา และปลัด อบต.องค์กรต่างๆ ในชุมชน และการเชื่อมต่อกับพลังภายนอก เช่น นักพัฒนา นักวิชาการที่เข้ามาหนุนเสริม และหน่วยราชการมีส่วนเกี่ยวข้องกับพื้นที่ ดังนั้นการพัฒนาขีดความสามารถของชุมชนจึงเป็นปัจจัยพื้นฐานที่สำคัญที่สุด
กระบวนการสร้างความร่วมมือ และต่อรองกับภายนอก ก็เป็นปัจจัยสำคัญ ในทุกตำบลต้องเผชิญกับการต่อรองกับหน่วยงานต่างๆ ทั้งอำเภอที่พยายามกำกับ อบต. ทั้งหน่วยงานป่าไม้ที่มีกรอบนโยบายรวมศูนย์อำนาจ ชุมชนที่ประสบความสำเร็จจะต้องให้ความสำคัญกับการต่อรองภายนอก และมีความยืดหยุ่นพอในการปรับตัวเพื่อที่จะสร้างระบบการจัดการร่วมให้เป็นที่ยอมรับจากทุกฝ่าย
งบประมาณหรือเงินทุนสนับสนุนยังเป็นปัจจัยสำคัญในการขับเคลื่อนข้อบัญญัติท้องถิ่นให้เป็นเครื่องมือในการขับเคลื่อนงานต่างๆ ดังนั้น การออกข้อบัญญัติท้องถิ่นให้เกิดกลไกด้านกองทุนรองรับ เพื่อให้สามารถจัดทำข้อเสนอที่สามารถเชื่อมต่อกับทางนโยบายของรัฐให้เป็นระบบ แต่กระบวนการพัฒนาข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ดำเนินการอยู่ในปัจจุบันยังไม่สามารถเชื่อมโยงไปถึงข้อเสนอด้านการจัดการงบประมาณที่เชื่อมต่อนโยบายกับรัฐด้านการจัดสรรงบประมาณที่มุ่งสู่ชุมชนโดยตรงอีกด้วย
ทั้งนี้ อีกสิ่งหนึ่งที่ยังเป็นข้อจำกัดก็คือ ทิศทางนโยบายของรัฐ แม้หน่วยงานระดับพื้นที่เริ่มจะเปิดกว้างในการยอมรับ สร้างความร่วมมือกับชุมชน เพราะเหตุที่หน่วยงานเหล่านี้ก็มีข้อจำกัดในการทำงานให้บรรลุเป้าหมาย ความร่วมมือกับชุมชนจึงเป็นหลักประกันความสำเร็จได้ระดับหนึ่ง แต่กระนั้น ความร่วมมือของหน่วยราชการโดยเฉพาะป่าไม้ยังเป็นความร่วมมือในเชิงรับในขอบเขตที่จำกัด และมีความไม่แน่นอนสูง เรายังไม่เห็นบทบาทที่หน่วยงานป่าไม้ หรืออำเภอมีบทบาทเชิงรุกเข้าไปส่งเสริมกระบวนการทำข้อบัญญัติท้องถิ่น และเมื่อยังเป็นเพียงความร่วมมือเชิงบริหารไม่มีกรอบนโยบายจากส่วนกลางที่เอื้อให้มากนัก ทำให้ชุมชนในพื้นที่ก็หวั่นวิตกในความแน่นอนของการสร้างสถาบันสิทธิชุมชนผ่านข้อบัญญัติท้องถิ่น
สภาวะดังกล่าวสอดคล้องกับเงื่อนไขของ Ostrom ที่ว่า การจัดการทรัพยากรร่วมจะมีความมั่นคงยั่งยืนเมื่อรัฐส่วนกลาง หรือพลังทางเศรษฐกิจเข้ามาหนุนเสริม รองรับ ด้วยเหตุนี้แม้ขบวนการข้อบัญญัติท้องถิ่นจะสร้างกระบวนการทางนโยบายแนวระนาบ แต่ถึงระดับหนึ่งก็ต้องผลักดันแนวดิ่งจากล่างสู่บน ปมสำคัญคือ กระบวนการขับเคลื่อนข้อบัญญัติแม้จะมีความเป็นสถาบันที่ชัดเจนและชอบธรรมตามกฎหมายมากกว่าครั้งผลักดันร่างพรบ.ป่าชุมชนที่อาศัยเพียงพลังชุมชนท้องถิ่นจากวัฒนธรรมประเพณี แต่ในบริบทที่รัฐขณะนี้มุ่งเน้นไปการรวมศูนย์อำนาจรัฐ สร้างระบบรัฐราชการอำนาจนิยมนั้น หน้าต่างทางนโยบายในระดับบนยังเป็นไปได้ยาก สิ่งที่เป็นยุทธศาสตร์ของขบวนการฯ ขณะนี้จึงน่าจะอยู่ที่การขยายเครือข่ายข้อบัญญัติท้องถิ่นแนวระนาบให้กว้างขวางยิ่งขึ้น สั่งสมรูปธรรมความสำเร็จให้เกิดสถาบันระดับท้องถิ่นที่หลายฝ่ายมาร่วมมือกัน จนเกิดความเข้าใจ ไว้วางใจ ยอมรับ และสนับสนุน แล้วเชื่อมประสานไปกับขบวนการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจในรูปแบบต่างๆ เพื่อผลักดันให้ทิศทางนโยบายเปลี่ยนมาสู่กระจายอำนาจในโอกาสที่เหมาะสม
- การหนุนเสริมความเข้มแข็งของเครือข่ายองค์กรชุมชนท้องถิ่น
การสร้างและขยายเครือข่ายองค์กรชุมชนท้องถิ่นเพื่อการจัดการทรัพยากรได้ดำเนินกิจกรรมต่างๆ ที่สามารถนำไปสู่การพัฒนา “พื้นที่รูปธรรม” ได้ สรุปออกเป็น 4 ลักษณะสำคัญ ดังนี้
1) การเปิดเวทีชาวบ้าน เพื่อนำเสนอประเด็นปัญหา ตลอดจนทบทวนประวัติศาสตร์ชุมชน และแลกเปลี่ยนเพื่อหาข้อสรุปหรือแนวทางการแก้ไขปัญหาร่วมกันในหลายๆ เรื่อง เช่น การเมืองภาคประชาชน การติดตามนโยบายการจัดการทรัพยากรของภาครัฐ การบุกรุกพื้นที่ป่า ปัญหาขยะ และการอนุรักษ์และฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นต้น
2) การเปิดโอกาสให้ชุมชนท้องถิ่นเข้ามาร่วมแลกเปลี่ยนเรียนรู้ร่วมกัน ทั้งการจัดอบรม สัมมนา ศึกษาดูงานในเรื่องของการจัดการป่า การจัดการน้ำระบบเหมืองฝาย ฯลฯ โดยเชิญวิทยากรหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมาร่วมแลกเปลี่ยนด้วย
3) การหนุนเสริมกิจกรรมในชุมชน โดยจะเป็นพี่เลี้ยงและเป็นผู้ประสานงานให้กับสมาชิกในชุมชนและเครือข่ายต่างๆ ตลอดจนกลุ่มองค์กรท้องถิ่นอื่นๆ โดยในเรื่องการจัดการป่าชุมชน โครงการฯ จะหนุนเสริมกิจกรรมตามที่แต่ละพื้นที่เสนอ เช่น การทำแนวกันไฟ การติดป้ายรณรงค์ การเดินตรวจป่าลาดตระเวน และการเข้าไปสร้างความเข้าใจให้กับสมาชิกในชุมชน ซึ่งคณะกรรมการบริหารเครือข่ายฯ จะเป็นผู้ประสานงานและให้การสนับสนุนกิจกรรมในชุมชน
4) การเปิดโอกาสให้ชุมชนท้องถิ่นได้เข้าร่วมแลกเปลี่ยนเรียนรู้กับเครือข่ายหรือองค์กรอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเข้าร่วมสัมมนาและการจัดเวทีพูดคุยในเรื่องกฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวข้องกับชุมชน ซึ่งการเข้าร่วมแลกเปลี่ยนดังกล่าวจะเป็นพลังหนุนเสริมให้คนในพื้นที่สามารถนำเสนอประเด็นปัญหาให้สาธารณชนได้รับทราบและนำไปสู่การผลักดันการแก้ไขปัญหาในระดับนโยบายต่อไป
- ทิศทางนโยบายของการสร้างความเป็นสถาบันสิทธิชุมชน
การพิจารณาทิศทาง และความเป็นไปได้ทางนโยบายของการสร้างความเป็นสถาบันสิทธิชุมชนผ่านข้อบัญญัติท้องถิ่นต้องพิจารณาถึงแนวโน้มนโยบายเรื่องการกระจายอำนาจด้านทรัพยากร และเรื่องสิทธิชุมชนที่มีความเชื่อมโยงกัน
ในเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นด้านทรัพยากร นับตั้งแต่รัฐบาลภายใต้ คสช.เข้ามาควบคุมอำนาจในปี 2557 แนวทางการจัดการทรัพยากรยิ่งเน้นระบบการรวมศูนย์อำนาจรัฐสูงมากขึ้นไปอีก เช่น คำสั่งที่ 64,66 เกี่ยวกับเรื่องป้องกัน ปราบปรามการบุกรุกทำลายป่า คำสั่งที่ 106 เรื่องไม้หวงห้าม และนำมาสู่เรื่องแผนแม่บทป่าไม้แห่งชาติ ที่กำหนดเป้าหมายเพิ่มพื้นที่ป่าอีก 26 ล้านไร่ ภายใน 10 ปี เพื่อให้มีพื้นที่ป่าร้อยละ 40 พื้นที่ประเทศ โดยใช้วิธีดำเนินการทวงคืนผืนป่า การควบคุมการใช้ที่ดินบนพื้นที่สูงภายใต้ยุทธศาสตร์ฟื้นฟูเขาหัวโล้น โดยที่จังหวัดต่างๆ ในภาคเหนือ เช่น เชียงใหม่ น่าน ถูกจัดเป็นพื้นที่เป้าหมายสำคัญอันดับแรก การขับเคลื่อนทั้งหมดใช้กลไก กอ.รมน.โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดร่วมกับหน่วยราชการ ทหาร และอื่นๆ เป็นกลไกดำเนินการ ทิศทางนโยบายเหล่านี้ไม่เปิดให้ อปท.ชุมชนท้องถิ่นมีส่วนร่วมแต่อย่างใด
เมื่อพิจารณาข้อเสนอของสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ในสาระสังเขปประเด็นการปฏิรูปประเทศไทยด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น ก็มีเพียงข้อเสนอกว้างๆ ไม่มีความชัดเจนแต่อย่างใดว่าจะกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นโดยเฉพาะด้านทรัพยากรธรรมชาติอย่างไร
ส่วนข้อเสนอการปฏิรูปป่าไม้ที่ปรากฏในสาระสังเขปประเด็นการปฏิรูปประเทศไทยด้านสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม กลับระบุการใช้อำนาจรัฐเช่น การป้องกัน ปราบปรามเข้มงวด สำหรับการรับรองสิทธิชุมชนกล่าวแต่เพียงให้นำร่างพรบ.ป่าชุมชนฉบับประชาชนกลับมาพิจารณาใหม่ และมีมาตรการสร้างแรงจูงใจให้ชุมชนมีส่วนร่วมบ้างเล็กน้อย แต่ไม่มีแนวคิดการสร้างหรือรับรองความเป็นสถาบันสิทธิชุมชนต่อการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ไม่มีแนวคิดที่จะกระจายอำนาจการจัดการป่าโดยเฉพาะพื้นที่ป่าอนุรักษ์ที่รัฐส่วนกลางผูกขาดอำนาจไว้เข้มข้น
อาจกล่าวได้ว่า ข้อเสนอการปฏิรูปของ สปช.แท้ที่จริงไม่มีนัยของการปฏิรูปในเชิงการปรับเปลี่ยนโครงสร้างที่เป็นปัญหา ล้าหลังกว่ากระบวนการขับเคลื่อนข้อบัญญัติท้องถิ่นของเครือข่ายชุมชนอย่างมาก
เมื่อรัฐบาล คสช.แสดงเจตจำนงอย่างชัดเจนว่าจะไม่กระจายอำนาจ โดยดูจากนโยบายทวงคืนผืนป่า และข้อเสนอ สปช.ก็ไม่มีประเด็นกระจายอำนาจรับรองสิทธิชุมชนอย่างชัดเจน จึงประมวลได้ว่า เป็นไปได้สูงที่ทิศทางนโยบายของรัฐในขณะนี้จะไม่รับรองอำนาจการจัดทำข้อบัญญัติท้องถิ่นในฐานะเป็นกฎหมายการจัดการทรัพยากรของพื้นที่อย่างเป็นอิสระอย่างที่ชุมชนคาดหวัง แม้ชุมชนจะใช้กระบวนการมีส่วนร่วมกับภาคีต่างๆ เพื่อให้เกิดการยอมรับในระดับพื้นที่แล้วก็ตาม
ในอีกทิศทางหนึ่ง ก็ได้มีความพยายามของขบวนการประชาชนและองค์กรอิสระในการผลักดันกฎหมายที่รับรองสิทธิชุมชนด้านทรัพยากรธรรมชาติโดยตรง เช่น การขับเคลื่อนร่างพรบ.โฉนดชุมชน ของขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (P MOVE) หรือการเสนอร่างกฎหมายสิทธิชุมชนของคณะกรรมการปฏิรูปกฏหมาย (คปก.) แต่ทั้งหมดนี้ก็ยังเป็นกรอบคิดเดิมเช่นเดียวกับร่าง พรบ.ป่าชุมชน คือ กรอบคิดที่เสนอให้รัฐส่วนกลางเปิดพื้นที่ให้ชุมชนมีสิทธิจัดการทรัพยากรภายใต้การกำกับของรัฐ ทำให้เกิดแรงต้านจากหน่วยราชการป่าไม้เช่นกัน โดยเฉพาะการไม่ยินยอมให้มีโฉนดชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ กระบวนการผลักดันเรื่องดังกล่าวก็มีแนวโน้มสูงที่จะเป็นไปแบบร่างพรบ.ป่าชุมชน คือ สุดท้ายรัฐบาล สภานิติบัญญัติแห่งชาติอาจไม่รับรอง หรือหากรับรองก็จะมีข้อยกเว้นในเรื่องพื้นที่ป่าอนุรักษ์
เมื่อประเมินทิศทางนโยบายทั้งหมดที่กล่าวมา ทิศทางการขับเคลื่อนเชิงนโยบายข้อบัญญัติท้องถิ่นที่เป็นไปได้และจะมีพลังอย่างกว้างขวางก็คือ การขยายเครือข่ายอปท.ร่วมกับชุมชนที่จะเกิดสร้างและปฏิบัติการข้อบัญญัติท้องถิ่นในแนวระนาบออกไปให้กว้างขวางที่สุด สร้างสถาบันสิทธิชุมชนในแนวระนาบให้เกิดรูปธรรมที่ก้าวหน้า พัฒนาเนื้อหาสาระ และกระบวนการให้ก้าวหน้ายิ่งขึ้นไป และที่สำคัญที่สุดคือ สร้างรูปธรรมความสำเร็จในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติให้ยั่งยืน มีประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจแก่ชุมชน และสร้างความเป็นธรรม ผ่านรูปธรรม เช่น การจัดการหมอกควันไฟป่า การบรรเทาปัญหาโลกร้อน การสร้างความมั่นคงอาหาร การรักษาระบบนิเวศ การจัดการน้ำให้ยั่งยืน การพัฒนาความหลากหลายทางวัฒนธรรม การสร้างต้นแบบการมีส่วนร่วมระหว่างชุมชนกับ อปท. และอื่นๆ เพื่อให้สาธารณะตระหนัก ยอมรับ และเกิดกระบวนการสนับสนุนทางสังคมในวงกว้าง เมื่อกระบวนการดังกล่าวแผ่ซ่านไปทั่ว เมื่อถึงจุดหนึ่งการผูกขาดอำนาจทรัพยากรของรัฐก็จะพังทลายลงเพราะไม่สามารถแก้ปัญหาได้ ไม่มีความชอบธรรม และยังเป็นเงื่อนไขสร้างความขัดแย้ง ไม่สามารถสร้างพลังของสังคมมาร่วมกันจัดการทรัพยากรได้
[1] โครงการจัดการพื้นที่คุ้มครองอย่างมีส่วนร่วม (Joint management of Protected Areas-JoMPA)
[2] Ostrom, Elinor. 1990. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.