เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษกับทิศทางการพัฒนาที่ชุมชนยังขาดจินตนาการร่วม

บริบทการเปลี่ยนแปลงทางด้านเศรษฐกิจทั้งในระดับประเทศและระดับภูมิภาคส่งผลผลักดันยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศไทยให้เป็นศูนย์กลางเศรษฐกิจและการขนส่งของภูมิภาคเอเชียตะวันออก เฉียงใต้ โดยภาครัฐได้มีการร่างกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดน (Special Border Economic Zone)
หรือเขตเศรษฐกิจพิเศษ (Special Economic Zone) ซึ่งเป็นเขตพื้นที่ที่จัดตั้งขึ้นเป็นการเฉพาะตามกฎหมาย เพื่อประโยชน์ต่อการส่งเสริม สนับสนุน และอำนวยความสะดวก รวมทั้งให้สิทธิพิเศษบางประการในการดำเนินกิจการต่าง ๆ
การสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจและส่งเสริมความสามารถในการแข่งขันของสินค้าไทยในตลาดประเทศเพื่อนบ้านภายใต้นโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษนี้ คณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ (กนพ.) มุ่งหวังความสำเร็จในประการสำคัญ ได้แก่

ส่งเสริมการลงทุนในประเทศ เพราะไทยเป็นศูนย์กลางของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน
ส่งเสริมการส่งออก ช่วยลดต้นทุนการประกอบการ เช่น ค่าแรงงานราคาถูกจากประเทศเพื่อนบ้าน
ส่งเสริมให้มีการนำเทคโนโลยีใหม่ๆ จากต่างประเทศเข้าดำเนินการในไทย
เป็นศูนย์กลางการกระจายสินค้าจากไทย และประเทศต่างๆ ไปสู่ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และประเทศอื่นๆ
ก่อให้เกิดการจ้างงานเพิ่มขึ้นในภูมิภาคต่างๆ ของไทยที่มีการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ

การพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษที่รัฐบาลชุดปัจจุบันมุ่งหวังให้เป็นกลไกสำคัญในการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ ภายใต้ทิศทางการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจดังกล่าว ทำให้จังหวัดมุกดาหารซึ่งมีต้นทุนทางภูมิรัฐศาสตร์ (Geopolitical Advantage) ที่สำคัญ ได้แก่ การเป็นพื้นที่เขตรอยต่อ/จังหวัดชายแดน ที่มีส่วนในการส่งเสริมการหมุนเวียนของกระแสเงินและการแลกเปลี่ยนแรงงานระหว่างประเทศ เนื่องจากมีสะพานที่เชื่อมโยงการเดินทางจากจังหวัดมุกดาหาร โดยข้ามแม่น้ำโขงไปถึงยังเมืองสวรรณเขต อันเป็นเมืองที่มีขนาดใหญ่ที่สุดอันดับที่ 2 ของสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว เขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดมุกดาหาร ในระยะที่ 1 (Phase 1) มีเนื้อที่ 361,524 ไร่ หรือ 578.5 ตารางกิโลเมตร ครอบคลุมพื้นที่ 3 อำเภอ ได้แก่ อำเภอเมืองมุกดาหาร อำเภอหว้านใหญ่ และและอำเภอดอนตาล มีด่านมุกดาหารเป็นจุดผ่านแดนเชื่อมต่อแขวงสะหวันเขต สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว ซึ่งมีการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษสะหวัน-เซโน ตัวอย่างธุรกิจเป้าหมาย ที่จะดำเนินการพัฒนาในเขตพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ จังหวัดมุกดาหาร ได้แก่ แปรรูปอาหารและเครื่องดื่ม ยางพาราและผลิตภัณฑ์ บริการฟื้นฟูสุขภาพ เครื่องใช้ไฟฟ้าและชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์ อุตสาหกรรมพลังงานทดแทน ศูนย์การเปลี่ยนถ่ายสินค้าและยานพาหนะ คลังสินค้า และศูนย์กลางสินค้าเกษตร (ส่วนอาเซียน สำนักการประชาสัมพันธ์ต่างประเทศ กรมประชาสัมพันธ์, 2559)
เมื่อวันที่ 15 พ.ค.2558 ราชกิจจานุเบกษา เผยแพร่ประกาศคำสั่ง ของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ฉบับที่ 17/2558 เรื่อง “การจัดหาที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ” อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 เร่งรัดกระบวนการเพื่อให้ได้มาซึ่งพื้นที่ที่จำเป็นต้องใช้ในการดำเนินการเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ โดยเพิกถอนสภาพที่ดินต่างๆ ให้ตกเป็นที่ราชพัสดุ ซึ่งมีผลให้ ศูนย์วิจัยและพัฒนาการเกษตรมุกดาหาร แห่งที่ 2 และสถานีพัฒนาอาหารสัตว์มุกดาหาร แห่งที่ 2 เนื้อที่ประมาณ 1,085 ไร่ เป็นพื้นที่ถูกประกาศตามระบุแผนที่แนบท้ายคำสั่ง และกำหนดเป็นพื้นที่เขตนิคมอุตสาหกรรม

พื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษมุกดาหาร — ที่มา: สำนักงานจังหวัดมุกดาหาร, 2559

ภายใต้ความชัดเจนเชิงพื้นที่ในการกำหนดพื้นที่นิคมอุตสาหกรรมในระยะที่ 1 ซึ่งเกิดขึ้นจากกระบวนการที่เร่งรัดและข้ามระเบียบขั้นตอนตามกฎหมายปกติ โดยอาศัยอำนาจ มาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 17/2558 เพิกถอนสภาพที่ดินต่างๆ ให้ตกเป็นที่ราชพัสดุ เพื่อให้หน่วยงานรัฐหรือเอกชนเช่า ในขณะที่ความไม่ชัดเจนยังอยู่ที่ชุมชนโดยรอบพื้นที่นิคมอุตสาหกรรม ซึ่งยังทำกินและอยู่อาศัยในที่ดินของรัฐ ส่วนมากเป็นที่ดิน สปก. ทำให้ชุมชนยังกังวลต่อความมั่นคงในที่อยู่อาศัยและที่ดินทำกินของตนเองที่อาจถูกเพิกถอนโดยคำสั่งพิเศษเช่นนี้ในอนาคตอันใกล้
ความชัดเจนต่อการดำเนินการในเขตเศรษฐกิจพิเศษหลังจากมีความชัดเจนเรื่องขอบเขตพื้นที่แล้ว ต่อมาได้มีการออกแบบการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทั้งภายในและภายนอกเขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดมุกดาหารเพื่อสนับสนุนการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เชื่อมโยงกับพื้นที่อื่นๆ (ดูภาพที่ 1)

ภาพที่ 1: กิจกรรมและผู้มีส่วนร่วมในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ

หมายเหตุ: พื้นที่สีเหลือง : ภาคเอกชนเป็นผู้พัฒนา พื้นที่สีน้ำ : ภาครัฐเป็นผู้พัฒนา

แผนภาพข้างต้นแสดงให้เห็นถึงการออกแบบ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทั้งภายในและภายนอกเขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดมุกดาหารเพื่อสนับสนุนการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เชื่อมโยงกับพื้นที่อื่นๆ รวมถึงในขณะนี้ได้ดำเนินการจัดตั้งศูนย์เบ็ดเสร็จด้านการลงทุน (One Stop Service: OSS) และจัดทำร่าง ผังเมืองรวมและผังเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษ โดยจะเห็นว่ากระบวนการพัฒนาเขตเศรษฐกิจที่กล่าวมาข้างต้นนี้ มีเพียง 2 ภาคส่วนในการมีส่วนร่วมในการออกแบบและการพัฒนาพื้นที่ คือ หน่วยงานภาครัฐและบริษัทธุรกิจภาคเอกชน โดยขาดการเข้าร่วมจากชุมชนในทุกมิติ ซึ่งไม่แน่ใจว่าการพัฒนาในลักษณะที่ขาดการมีส่วนร่วมจากชุมชนในลักษณะเช่นนี้จะนำไปสู่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนได้อย่างไร

นอกจากนี้ รัฐบาลได้สร้างแรงจูงใจนักลงทุนทั้งการลดเงื่อนไขอุปสรรคในการลงทุนโดยการแก้ไขกฎหมายและให้สิทธิประโยชน์มากมายในการเข้ามาลงทุน และล่าสุดตามคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 3/2559 เรื่องการยกเว้นการใช้บังคับกฎหมายว่าด้วยการผังเมืองและกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ และคำสั่งที่ 4/2559 เรื่องการยกเว้นการใช้บังคับกฎกระทรวงให้ใช้บังคับ ผังเมืองรวมสำหรับการประกอบกิจการบางประเภท ซึ่งเป็นการจัดพื้นที่ให้สัมพันธ์กับการลงทุนโดยไม่คำนึงถึงกฎหมายผังเมืองที่วางอยู่บนฐานการพัฒนาพื้นที่อย่างเหมาะสมตามลักษณะภูมิประเทศในแต่ละจังหวัด และคำนึงถึงการใช้ทรัพยากรธรรมชาติเพื่อให้เกิดความสมดุลมากที่สุด
จากประเด็นความชัดเจนในการกำหนดพื้นที่และการออกแบบการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในเขตเศรษฐกิจพิเศษที่ปรากฏชัดนี้ กลับยังไม่เห็นความชัดเจนและการออกแบบจากภาคชุมชนซึ่งอยู่ติดพื้นที่และสัมพันธ์กับการใช้ประโยชน์ที่ดินมาเป็นเวลานานในพื้นที่ที่เพิ่งถูกกำหนดเป็นเขตพัฒนาเศรษฐกิจ ความไม่มีส่วนร่วมในการพัฒนาปรากฎเห็นชัดในพื้นที่เขตเศรษฐกิจอีกครั้ง ภายใต้สภาวการณ์เช่นนี้ ทำให้ชาวบ้านที่ไม่มีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ ตรวจสอบ และเรียกร้องมาตรการป้องกันผลกระทบที่จะเกิดจากโครงการพัฒนาต่างๆ โดยเฉพาะข้อมูลการตัดสินใจในการใช้ชีวิตอยู่ร่วมกับพื้นที่นิคมอุตสาหกรรม ซึ่งหมายถึงผลกระทบต่อการมีคุณภาพชีวิตที่ดี ที่สำคัญ คือ ยังไม่มีส่วนร่วมแม้เพียงการรับทราบข้อมูลเพื่อการทำความเข้าใจสิ่งที่เรียกว่า “เขตเศรษฐกิจพิเศษ” จนมักได้ยินคำถามหรือคำพร่ำบนจากชาวบ้านหลายคนว่า “เขตเศรษฐกิจพิเศษ มันพิเศษอย่างไร”คำถามสามัญเช่นนี้ แม้ว่ารัฐบาลและหน่วยงานราชการหลายส่วนมักจะชี้แจงว่าได้มีการประชาสัมพันธ์หรือมอบหมายให้หน่วยงานในพื้นที่ได้ให้ข้อมูลและสร้างความรับรู้กับชุมชนแล้วนั้น หากพิจารณาในรายละเอียดแล้วจะพบว่า กระบวนการมีส่วนร่วมภายใต้สภาวะทางการเมืองการปกครองที่เป็นอยู่ในปัจจุบันยังเป็นเพียงการมีส่วนร่วมในรูปแบบพิธีการ หรือการสร้างพิธีกรรมการมีส่วนร่วม (Ritual Participation) ไม่ว่าจะเป็น การจัดประชุมสร้างความใจ การชี้แจ้งความก้าวหน้า ตลอดจนจัดเวทีประชาพิจารณ์ เวทีระดมความคิดเห็น เวทีการจัดทำผังเมือง ฯลฯ ผลของการมีส่วนร่วมนั้นอาจได้เพียงแค่ “ได้ยิน แต่ยังไม่เข้าใจ” นั่นเพราะเป็นการสื่อสารทางเดียว (One-way Communication) ที่ไม่เปิดโอกาส รับฟังเสียงสะท้อนกลับจากผู้ฟัง หรือไม่ได้เปิดใจรับฟังความต้องการของคนรับสารนั้นด้วย ซึ่งกำลังปรากฎเป็นปัญหาและความห่วงกังวลของชุมชนต่อพื้นที่พิเศษและกิจกรรมพิเศษที่รัฐกำลังดำเนินการ
การมีส่วนร่วมในการพัฒนาทำให้ต่างฝ่ายได้รับรู้ถึงปัญหาและความต้องการไปพร้อมกัน การที่ชุมชนได้มีส่วนร่วมมากยิ่งขึ้นในการทำกิจกรรมและร่วมพัฒนาจะทำให้ชุมชนมีความเข้มแข็งมากยิ่งขึ้น เพราะการมีส่วนร่วมเป็นหลักประกันที่สำคัญที่จะทำให้ประชาชนทุกคนดำเนินชีวิตอยู่ในชุมชนได้อย่างยั่งยืน ดังเช่นที่ผู้เขียนได้เรียนรู้จากการซักถามชาวบ้านหลายคนในพื้นที่รอบเขตนิคมอุตสาหกรรมในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษมุกดาหารว่าเขตเศรษฐกิจพิเศษเกี่ยวข้องกับชุมชนยังไง คำตอบที่ไม่ตรงกันทุกคำตอบ แต่เป็นไปในแนวทางเดียวกันที่ว่า คนในชุมชนอยากทราบเกี่ยวกับสิ่งที่จะเกิดขึ้นในท้องถิ่นของตนเอง เพราะฟังดูว่าเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษจะเหมาะกับพื้นที่ของตนเองได้อย่างไร เพราะมุกดาหารเป็นพื้นที่เกษตรกรรม หากทำลงทุนทำธุรกิจจะกระทบต่อสิ่งแวดล้อมอันเป็นต้นทุนสำคัญในการทำการเกษตร และโดยเฉพาะอย่างยิ่งจะกระทบต่อคนรุ่นลูกหลานที่จะต้องอยู่อาศัยในชุมชนต่อไป แม้คำตอบที่ชาวบ้านอธิบายจะไม่ได้สื่อสารด้วยภาษาวิชาการ แต่ก็สะท้อนวิธีคิดต่อการพัฒนาที่เข้าใจต่อ “ขีดจำกัดของสิ่งแวดล้อม” และการคำนึงถึง “ความยุติธรรมในสังคม” ระหว่างชนรุ่นเดียวกันกับคนรุ่นต่อๆไป ซึ่งแท้จริงแล้วก็คือ หลักการพัฒนาที่นั่งยืน (Sustainable development) นั่นเอง
เมื่อมาถึงตอนนี้ผู้เขียนนึกถึงข้อเสนอของ นักปรัชญาตะวันตกสมัยใหม่ คือ จอห์น รอลส์ (John Rawls, 1971) ในงานเขียนเรื่อง “ทฤษฎีความยุติธรรม” (A Theory of Justice) ได้นำเสนอ “หลักการสร้างหลักความยุติธรรมจากสถานะที่เท่าเทียมของมนุษย์” ที่อธิบายว่าเราสามารถสร้างหลักความยุติธรรมจาก “สถานะแรกเริ่ม” (the original position) คือ สถานะที่ผู้มาร่วมตกลงสร้างหลักความยุติธรรมมีสถานะความเท่าเทียมกันเนื่องจากทุกคนต่างอยู่ภายใต้ “ม่านแห่งความไม่รู้” (the veil of ignorance) เนื่องจาก ม่านแห่งความไม่รู้นี้จะเป็นพื้นที่ที่ทุกฝ่ายสามารถมาร่วมตกลงกันสร้างหลักความยุติธรรมร่วมกัน บนสมมติฐานที่ว่าทุกคนไม่มีสถานะทางสังคมอยู่ในขณะที่ออกแบบหลักความยุติธรรม (หรือในที่นี้ก็คือโครงการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษนั่นเอง) ในสถานการณ์นี้ผู้เข้าร่วมทุกคนจะรู้เพียงว่าตนเองเป็นมนุษย์ เป็นผู้มีเหตุผลที่ต่างมุ่งหวัง อยากให้การออกแบบหรือโครงการที่กำลังจะเกิดขึ้นนี้เกิดประโยชน์หรือให้ผลลัพธ์ที่ดีที่สุดต่อตนเอง และ ที่สำคัญ คือ มีความเป็นธรรมที่สุด ทฤษฎีความยุติธรรมนี้มองว่าภายหลังจากที่ทุกฝ่ายร่วมกันตกลงสร้าง หลักความยุติธรรมร่วมกันเสร็จแล้ว จากนั้นต่างคนต่างออกไปจากม่านแห่งความไม่รู้นี้ และกลับสู่สถานะทางสังคมเดิม หรือกลับสู่หัวโขนเดิมเพื่อทำหน้าที่ตามสถานะทางสังคมที่ตนถือหัวโขนนั้นๆอยู่จริง
ภายใต้ข้อเสนอเช่นนี้ รอลส์ เชื่อว่าการร่วมกันตกลงสร้างหลักความยุติธรรมจากสถานะแรกเริ่มที่ทุกคนเท่าเทียมกันเช่นนี้ จะไม่มีใครคิดสร้างหลักความยุติธรรมที่จะเป็นประโยชน์เฉพาะแก่ตัวเขาเอง แต่จะคิดสร้างหลักความยุติธรรมที่เกิดประโยชน์แก่ตนเองและคนอื่นๆ อย่างเท่าเทียมกัน เนื่องจากหลักความยุติธรรมที่เป็นประโยชน์แก่ทุกคนอย่างเท่าเทียมกันเท่านั้น ที่จะเป็นหลักประกันว่าทุกคนที่ร่วมตกลง โดยทุกฝ่ายย่อมได้รับการปกป้องอย่างเท่าเทียมจากหลักความยุติธรรมเดียวกันนี้ (Rawls, 1971)
ท้ายนี้ ไม่ว่าหลักการพัฒนาหรือข้อเสนอจากสำนักคิดใดจะมีพลังในการผลักดันในเกิดการปรับเปลี่ยนนโยบายการพัฒนาที่คำนึงถึงการมีส่วนร่วมและความเท่าเทียมกันในการออกแบบการพัฒนาก็น่าจะเป็นคุณูปการต่อการนำไปใช้ให้เกิดผลแทบทั้งสิ้น ความชัดเจนของเขตเศรษฐกิจพิเศษที่รัฐเร่งดำเนินการเพื่อให้เอกชนมาลงทุนเพื่อสร้างความเติบโตทางเศรษฐกิจ ถึงขณะนี้นับเป็นจินตนาการการพัฒนาที่ขึ้นรูปก่อร่าง การพัฒนาที่มีทิศทางที่ชัดเจนมากขึ้น หวังแต่เพียงว่าในระยะต่อไปชุมชนจะได้มีส่วนร่วมในการจินตนาการ เขตเศรษฐกิจพิเศษที่กำลังเกิดขึ้นข้างรั้วบ้านของพวกเขาบ้างไม่มากก็น้อย

( บทความนี้เรียบเรียงจากประสบการณ์นักวิจัย “โครงการวิจัยเชิงปฏิบัติการ (Action Research) เขตเศรษฐกิจพิเศษมุกดาหาร: ศักยภาพและความรู้ท้องถิ่นต่อการป้องกันผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมในการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษมุกดาหาร” (ระยะเวลาการศึกษา มิถุนายน – ธันวาคม 2559) สนับสนุนโดย องค์กรเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศแห่งสหรัฐอเมริกา (USAID) )

บรรณนานุกรม

Foreign Investment Advisory Service (FIAS). 2011. Special Economic Zones: Performance, Lessons Learned, and Implications for Zone Development. Washington, DC: World Bank.

McMillan, M., and Rodrik, D. (2011). Globalization, Structural Change, and Productivity Growth. NBER Working Paper 17143, Cambridge: NBER.

Lin, J., Y., and Rosenblatt, D. (2012). Shifting Patterns of Economic Growth and Rethinking Development. The World Bank Policy Research Working Paper, No: 6040.