แถลงการณ์ ข้อห่วงใยและข้อเสนอต่อการปรับปรุงกฎหมายป่าไม้เพื่อการจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืนและเป็นธรรม วันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2560

ตามที่สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) มีมติเมื่อวันที่ 30 มกราคมที่ผ่านมา โดยเห็นชอบรายงานเรื่องการจัดระเบียบการใช้ประโยชน์ที่ดินป่าไม้และเพิ่มพื้นที่ป่าของประเทศ: มาตรการแก้ไขปัญหาที่ดินในพื้นที่ป่าอนุรักษ์  ร่างพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ….  และร่างพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ….. ทั้งสาระหลักๆ ในการแก้ไขร่างกฎหมายทั้งสองฉบับก็คือ การให้อธิบดีกรมอุทยานฯ  (โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการจัดทำโครงการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติของอุทยานฯ) มีอำนาจอนุญาตให้ราษฎรที่อยู่อาศัยในเขตอุทยานแห่งชาติก่อนวันที่ พ.ร.บ.นี้บังคับใช้ สามารถอยู่อาศัยหรือทำกินเป็นการชั่วคราว ในพื้นที่ไม่เกิน 20 ไร่ แต่ไม่ถือว่าได้สิทธิในที่ดินตามกฎหมาย โดยให้สิทธิ์ตกทอดถึงทายาทได้ ทั้งนี้อธิบดีมีอำนาจพิจารณาอนุญาต เพิกถอนสิทธิ์ รวมทั้งเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการใช้พื้นที่และการตกทอดสิทธิ์ได้

สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา (LDI) อันเป็นองค์กรพัฒนาเอกชนที่ทำงานในเชิงนโยบายและวิชาการเพื่อการสนับสนุนสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืนและเป็นธรรม มีความเห็นว่า การปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย และแนวนโยบายดังกล่าว แม้จะมีเจตนารมณ์ที่ดีในการให้ประชาชนที่อยู่ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์สามารถมีสิทธิในที่อยู่อาศัยและทำกินได้ แต่ก็ขาดหลักการและแนวทางที่ชัดเจน ซึ่งหากไม่ได้ดำเนินการอย่างรอบด้าน เกรงว่าจะส่งผลกระทบต่อการดำรงชีพของประชาชนและการรักษาป่าให้เกิดความยั่งยืน ด้วยเหตุผลดังนี้

  • การคงระบบรวมศูนย์อำนาจของรัฐ โดยอธิบดีมีอำนาจพิจารณาให้สิทธิเป็นการชั่วคราวในลักษณะการผ่อนผันตามแต่อธิบดีจะพิจารณา ไม่ได้เป็นการยอมรับสิทธิอันชอบธรรมของชุมชนในการดำรงชีพและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งสิทธิดังกล่าวถูกละเมิดจากการที่รัฐประกาศเขตป่าอนุรักษ์ครอบทับชุมชน ทำให้ชุมชนตกอยู่ในสภาพผิดกฎหมายและถูกปิดล้อมไม่ให้เข้าถึงการพัฒนาที่เหมาะสมกับสิทธิมนุษยชนและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ เมื่อรัฐกำหนดเพียงสิทธิชั่วคราวเพียงเพื่อช่วยเหลือคนยากจน แต่ไม่ได้เห็นว่าพวกเขามีบทบาทร่วมจัดการป่าที่ยั่งยืนได้ อาจทำให้ชุมชนไม่เกิดความมั่นใจในการดำรงชีพและจัดการทรัพยากรระยะยาวให้เกิดความยั่งยืน
  • การพิจารณาให้สิทธิรายบุคคลขัดกับวัฒนธรรมที่ชุมชนที่ต้องพึ่งพาป่าร่วมกัน และขัดกับหลักการจัดการทรัพยากรร่วม อาจทำให้ชุมชนเกิดความแตกแยกหรือไม่ร่วมมือกันในการจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืนได้ และลำพังปัจเจกบุคคลยากที่จะสร้างวิถีดำรงชีพการจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืนหากไม่มีพลังของชุมชนมาสนับสนุน ท้ายที่สุดเมื่อปัจเจกบุคลไม่สามารถดำรงชีพตามที่รัฐประสงค์ ก็อาจจะถูกเพิกถอนสิทธิ์ไปในที่สุด จึงควรที่รัฐจะรับรองสิทธิของชุมชน หาใช่รายปัจเจก
  • ชุมชนไม่ได้มีส่วนร่วมกำหนดกฎ กติกา และแผนการจัดการเพื่อให้ได้รับสิทธิ การกำหนดเกณฑ์พิจารณาโดยหน่วยงานรัฐมักยึดแนวทางรัฐเป็นตัวตั้ง ทำเป็นมาตรฐานเดียว เช่น ให้มีสิทธิที่ทำกินไม่เกิน 20 ไร่ และอื่นๆ ซึ่งเกณฑ์เหล่านี้ไม่คำนึงถึงวิถีวัฒนธรรมของชุมชนที่สัมพันธ์กับป่าที่หลากหลาย ทำให้ชุมชนถูกจำกัดและถูกเรียกร้องให้ทำหน้าที่ตามที่รัฐต้องการ ชุมชนไม่มีอิสระในการพัฒนาวิถีการจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืนได้ ดังนั้นแทนที่จะสร้างกฎเกณฑ์มาครอบทับชุมชน ควรที่รัฐจะเข้าไปร่วมมือกับชุมชนในเขตป่าสร้างระบบการจัดการทรัพยากรร่วมระหว่างชุมชนกับรัฐให้ยั่งยืนและเป็นธรรม
  • แนวทางของรัฐขาดเรื่องการปรับระบบเศรษฐกิจของชุมชนให้เข้มแข็งและยั่งยืน เช่น ระบบการผลิตให้เหมาะสมกับนิเวศและมีผลผลิตที่มั่นคง การใช้ทรัพยากรเพื่อสร้างความมั่นคงอาหาร และสร้างรายได้ให้เกิดความมั่นคงและยั่งยืน เมื่อไม่มีเงื่อนไขทั้งในเชิงสนับสนุนจึงไม่มีหลักประกันว่าชุมชนภายใต้แรงกดดันของตลาดจะสร้างระบบเศรษฐกิจและการจัดการทรัพยากรที่เข้มแข็งและยั่งยืนได้ ควรที่รัฐจะต้องมีแนวทางส่งเสริมระบบการผลิต ระบบเศรษฐกิจ การบริโภค เพื่อเหมาะสมวิถีวัฒนธรรม ระบบนิเวศ และปัจจัยทางเศรษฐกิจ
  • รัฐและสังคมขาดระบบสนับสนุนสร้างแรงจูงใจให้ชุมชนมีศักยภาพและความภูมิใจในการจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืน ทั้งนี้เนื่องชุมชนที่อยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ต้องตกอยู่ในเงื่อนไขถูกจำกัดสิทธิในการพัฒนาเหมือนประชาชนนอกเขตป่า และยังถูกเรียกร้องให้แสดงบทบาทการจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืนเพื่อสร้างบริการทางนิเวศให้คนทั้งสังคม ดังนั้นหากชุมชนดำเนินการโดยลำพังอาจไม่มีพลังเพียงพอในการทำหน้าที่ดังกล่าวได้ สมควรที่รัฐและสังคมจะต้องสร้างกระบวนการสนับสนุนชุมชนอย่างเป็นระบบ เพื่อให้พวกเขามีความเข้มแข็งและมีความภูมิใจในการสร้างบทบาทผู้จัดการเพื่อสร้างบริการทางนิเวศของสังคม

จากข้อห่วงใยทั้ง 5 ประการ เครือข่ายฯ มีความเห็นว่า รัฐควรใช้นำเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) ในเรื่องการจัดการป่าที่ยั่งยืนมาฐานกำหนดนโยบายและปรับปรุงกฎหมาย โดยมีหลักการเรื่อง 1) เป้าหมายการจัดการทรัพยากรอย่างบูรณาการทั้งนิเวศ เศรษฐกิจ สังคม ในผืนป่าทุกประเภท 2) การรับรองส่งเสริมสิทธิชุมชนมีวิถีวัฒนธรรมและฐานทรัพยากร 3) ระบบจัดการทรัพยากรร่วมระหว่างชุมชนกับรัฐที่ยั่งยืน 4) การสร้างเศรษฐกิจสีเขียวที่มั่นคง และ 5) การสร้างความเป็นธรรมทางสังคม โดยมีรูปธรรมดังต่อไปนี้

  • รับรองให้ชุมชนที่อยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ก่อนการประกาศเขตป่าอนุรักษ์ มีสิทธิในการดำรงชีพ เข้าถึง และจัดการทรัพยากรอย่างมั่นคงและยั่งยืน ไม่ใช่สิทธิบุคคลชั่วคราว โดยให้ชุมชนมีสิทธิในการดำรงชีพและจัดการทรัพยากรที่มั่นคง และมีส่วนร่วมในการกำหนดเกณฑ์การให้สิทธิ ขอบเขตพื้นที่ และเงื่อนไขการดำรงสิทธิของชุมชนที่เหมาะสมกับนิเวศ วัฒนธรรม และเศรษฐกิจชุมชน
  • สร้างระบบบริหารจัดการทรัพยากรร่วมกันชุมชน โดยใช้กระบวนการศึกษาข้อมูล ปรึกษาหารือ การวางแผนการจัดการทรัพยากรและการผลิต ร่วมปฏิบัติ และติดตามผลร่วมกัน เกิดเป็นระบบการจัดการทรัพยากรร่วมที่มีประสิทธิภาพในการจัดการป่าให้ยั่งยืน ซึ่งในขณะนี้ก็มีร่างกฎหมายที่สอดคล้องกับแนวทางนี้ เช่น ร่างกฎหมายป่าชุมชน (ต้องปรับแก้ให้ครอบคลุมเขตป่าอนุรักษ์) ร่างกฎหมายสิทธิชุมชนฐานทรัพยากร (โฉนดชุมชน) เป็นต้น
  • ส่งเสริมระบบเศรษฐกิจสีเขียว ด้วยการส่งเสริมระบบเกษตรกรรมยั่งยืนที่เหมาะสมกับนิเวศ วัฒนธรรม บนฐานทรัพยากร และมุ่งสร้างความมั่นคงทางอาหาร ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และคุณภาพชีวิตของประชาชนโดยรัฐจะต้องเข้ามาสนับสนุนเป็นระบบตลอดห่วงโซ่อาหารทั้งการผลิต การค้า การตลาด แนวนโยบายที่รัฐมาสนับสนุนได้คือ การส่งเสริมเกษตรกรรมยั่งยืน (ในรูปแบบวนเกษตร หรือเกษตรพื้นบ้าน) วิสาหกิจชุมชน ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12
  • สร้างแรงจูงใจให้กับชุมชนมุ่งบทบาทจัดการป่าที่ยั่งยืน โดยใช้แนวทางเรื่องการจ่ายค่าตอบแทนบริการนิเวศ (PES) มาสนับสนุนให้ชุมชนที่มีบทบาทรักษาป่าเพื่อสร้างบริการนิเวศให้สังคมได้รับการตอบแทนในรูปแบบต่างๆ โดยสร้างเป็นระบบสนับสนุนจากรัฐและภาคสังคมที่ได้ประโยชน์จากการที่ชาวบ้านต้องถูกรอนสิทธิในการพัฒนาบางด้านแลกกับการที่พวกเขาต้องทำหน้าที่จัดการป่าให้ยั่งยืนเป็นหลัก ในทางนโยบาย รัฐอาจออกกฎหมายภาษีบริการทางนิเวศ หรือจัดตั้งกองทุนบริการทางนิเวศมาสนับสนุนชุมชนที่รักษาป่า
  • ทบทวนนโยบายทวงคืนผืนป่า เพราะนโยบายเร่งรัดเพิ่มพื้นที่ป่าร้อยละ 40 ด้วยการทวงทุกพื้นที่ ทำให้มีชุมชนจำนวนไม่น้อยที่อยู่มาก่อนป่าอนุรักษ์ จำนวนไม่น้อยที่รักษาป่าอย่างยั่งยืนต้องถูกทำลายทรัพย์สิน ถูกฟ้องร้องดำเนินคดีด้วยข้อหาที่ไม่เป็นธรรม ดังนั้นรัฐควรจะทบทวนนโยบายดังกล่าว การที่จะเพิ่มพื้นที่ป่าให้ได้มากที่สุด จะเป็นไปได้จริงเมื่อรัฐส่งเสริมสนับสนุนให้ชุมชนมีสิทธิและมีส่วนร่วมดูแลจัดการป่า
  • สร้างทางเลือกในการกำหนดอนาคตของชุมชน ไม่ว่าชุมชนที่อยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ก่อนหรือหลังประกาศเขต มีสิทธิที่จะเลือกวิถีชีวิตของตนเอง
  • สำหรับชุมชนที่อยู่มาก่อนเขตป่าอนุรักษ์ หากประสงค์จะอยู่ในพื้นที่ป่าอย่างมั่นคงและยั่งยืน ก็จะต้องมุ่งสร้างวิถีดำรงชีพ การผลิต การจัดการทรัพยากรที่มั่นคงและยั่งยืน โดยรัฐจะสนับสนุนชุมชนอย่างเป็นระบบโดยใช้หลักการสิทธิชุมชนและการจัดการทรัพยากรร่วมพร้อมกับสร้างเศรษฐกิจสีเขียวและการมีคุณภาพชีวิตที่ดี แต่หากชุมชนประสงค์เลือกที่จะใช้วิถีการพัฒนาทั่วไปที่ไม่ได้มีเป้าหมายการจัดการทรัพยากรยั่งยืนเป็นฐาน รัฐก็ควรกันพื้นที่ชุมชนออกจากเขตป่าอนุรักษ์ เพื่อคืนสิทธิในการพัฒนาทั้งหมดคืนแก่ชุมชน
  • สำหรับประชาชนหรือชุมชนที่เข้ามาในพื้นที่ภายหลังประกาศเขตป่าอนุรักษ์ ชุมชนเหล่านี้ก็จะต้องปรับสู่ระบบการจัดการทรัพยากรและเศรษฐกิจที่ยั่งยืนต่อนิเวศและสังคมให้สอดคล้องกับระบบนิเวศของพื้นที่ โดยรัฐจะส่งเสริมสนับสนุนในทุกด้านให้มีความสามารถจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืน พร้อมกับดำรงชีพและมีคุณภาพชีวิตที่ดี แต่หากชุมชนประสงค์ที่จะใช้วิถีการพัฒนาทั่วไปที่ไม่ได้มีเป้าหมายการจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืน ก็ให้รัฐจัดสรรที่อยู่อาศัย ที่ดินทำกินนอกเขตป่าอนุรักษ์ และสนับสนุนระบบการผลิต และปัจจัยทางเศรษฐกิจให้ชุมชนมีการดำรงชีพที่มั่นคงต่อไป

สถาบันฯ ยินดีเป็นอย่างยิ่งที่รัฐเริ่มสนใจสิทธิของประชาชนที่อยู่ในเขตป่าอนุรักษ์ แต่ก็หวังว่ารัฐยึดเอาหลักการและแนวทางการดำเนินการอย่างเป็นระบบและบูรณาการตามที่เสนอ เพื่อบรรลุเป้าหมายการปฏิรูประบบการจัดการทรัพยากรของประเทศให้เกิดความยั่งยืนและเป็นธรรมได้ในไม่ช้า

 

สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา

ดาวน์โหลดเอกสาร