การกระจายอำนาจกับกระบวนการพัฒนาข้อบัญญัติท้องถิ่นว่าด้วยการจัดการทรัพยากร บทเรียนจากท้องถิ่นว่าด้วยความสัมพันธ์ทางอำนาจใหม่

การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น  เป็นแนวทางที่สำคัญต่อกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่น(Local Democratization)ที่มุ่งไปสู่การจัดปรับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐส่วนกลางกับท้องถิ่นใหม่ โดยการปรับบทบาท หน้าที่ของส่วนกลางลงไปให้เหลือแต่ภารกิจหลักเท่าที่จำเป็นโดยให้ประชาชนได้มีส่วนในการบริหารจัดการชุมชนท้องถิ่น ตามเจตนารมณ์ของประชาชนมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสภาพสังคม ในสภาวะปัจจุบันซึ่งจะพบว่าในบริบทของพื้นที่ต่าง ๆ ของแต่ละท้องถิ่นจะมีความแตกต่างหลากหลายกันออกไป อาทิเช่น สภาพทางเศรษฐกิจ สภาพทางสังคม วัฒนธรรม หรือแม้แต่สภาพทางการเมืองเอง

จากความหลากหลายดังกล่าวมาข้างต้น รัฐบาลกลางย่อมไม่สามารถที่จะตอบสนองต่อความต้องการเหล่านั้นได้อย่างเหมาะสมสอดคล้อง[1] ขณะเดียวกันกลไกรัฐในช่วงเปลี่ยนผ่านนั้นเองก็มีขีดความสามารถ ประสิทธิภาพและทรัพยากรที่ค่อนข้างจำกัด ในการตอบสนองการแก้ไขปัญหา ให้ตรงกับความต้องการและความเท่าทัน ต่อเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในแต่ละท้องถิ่น รวมไปถึงข้อจำกัดหลายๆประการไม่ว่าจะเป็น

ประการแรก การรวมศูนย์อำนาจจากระบบบริหารราชการส่วนกลาง บนบริบทของการเมืองแบบอำมาตยาธิปไตย(Bureaucratic Polity)[2] ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารจัดการท้องถิ่น ได้ถูกกำกับจากทิศทางของกระทรวงมหาดไทยโดยการสร้างเงือนไขทางกฎหมาย โดยออกพระราชบัญญัติต่างๆขึ้นมากำกับและควบคุม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมถึงมีแนวโน้มที่จะรักษารูปแบบของการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางเอาไว้โดยข้าราชการที่รับผิดชอบอาจมีความเห็นว่าประชาชนยังไม่พร้อมที่จะปกครองตนเอง

ประการที่สอง บทบาทชนชั้นนำทางสังคมที่ส่งผลในระดับท้องถิ่น( Elite Class) ก็ยังที่มีลักษณะอำนาจนิยมและทรงพลังในระบบอุปถัมภ์ที่เรียกได้ว่าเป็นระบบความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ทั้งระบบ (Patron-Client Relationship) ซึ่งเป็นความสัมพันธ์แบบผู้อุปถัมภ์และผู้อยู่ใต้อุปถัมภ์ โดยผู้มีอำนาจ มีอิทธิพลกว่าให้ความช่วยเหลือแก่ผู้อ่อนแอกว่า ซึ่งตอบแทนโดยการให้การสนับสนุน การจงรักภักดีรวมทั้งให้บริการบางอย่างแก่ผู้มีอำนาจ ในอีกด้านหนึ่งแนวคิดนี้อธิบายว่า สังคมไทยเป็นสังคมที่มีลำดับชั้น ไล่ลดหลั่นกันไปตั้งแต่ชนชั้นสูงลงมาถึงชนชั้นล่าง เหมือนพีระมิด อำนาจกระจุกตัวอยู่ชั้นบนยอดสังคม ผู้อยู่บนยอดพีระมิดเป็นผู้อุปถัมภ์ ให้ความคุ้มครองผู้ใต้การอุปถัมภ์ ส่วนผู้อยู่ใต้การอุปถัมภ์ล้วนยอมรับในการจัดลำดับชั้นนั้นโดยดี มอบความภักดีต่อผู้อุปถัมภ์

ผลผลิตจากระบบความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ทั้งระบบ ได้ส่งผลให้เกิดการพัฒนาไปสู่ระบบความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ในแนวระนาบ โดยเป็นการตกรางวัลให้กับหัวคะแนน ซึ่งไม่เพียงแต่รางวัลที่เป็นทรัพย์สินเท่านั้น แต่เป็นการอุปถัมภ์ทั้งระบบเช่นการดึงเอาลูกหลาน ญาติพี่น้องเข้ามาทำงานในตำแหน่งลูกจ้างทั่วไปในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การดูแลการศึกษา การเล่าเรียน สวัสดิการต่างๆให้กับครอบครัวของผู้ที่ทำหน้าที่เป็นแกนนำหรือหัวคะแนน เมื่อเรามาพิจาณาถึงโครงสร้างความสัมพันธ์ในทางวัฒนธรรม

ในสังคมชนบทจะพบว่าความเป็นระบบเครือญาติค่อนข้างมีความแข็งแกร่งและมีสายสัมพันธ์ที่โยงใยกันอย่างกว้างขวาง ฉะนั้นเมื่อระบบอุปถัมภ์เป็นความสัมพันธ์ในแนวระนาบ ก็จะเกิดการแผ่ขยายไปกว้างมากขั้นโดยผ่านผลประโยชน์ต่างตอบแทนในการทำงาน การเรียนหนังสือ การดูแลสวัสดิการ จนพัฒนาไปสู่ความเชื่อและค่านิยมในลักษณะความกตัญญู กตเวที รู้คุณต่อผู้มีพระคุณ และเมือเป็นเช่นนั้น จะส่งผลทำให้กระบวนการที่ต้องเข้าไปมีส่วนร่วมในการการเมือง การตัดสินใจทางการเมือง การปกครองระดับต่างๆจึงถูกครอบงำ ชี้นำไปโดยการอ้างถึงบุญคุณ อ้างถึงการช่วยเหลือต่างตอบแทน

ในสภาวการณ์ปัจจุบัน กระบวนการมีส่วนร่วมจากภาคส่วนต่างๆไม่ว่าจะเป็นภาคราชการที่เกี่ยวข้อง ภาคประชาชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นักวิชาการ องค์กรพัฒนาเอกชน ได้ปรากฏให้เห็นถึงความตื่นตัวและให้ความสำคัญในการสร้างความร่วมมือกันในการแก้ไขปัญหาอย่างกว้างขวางมากขึ้น รูปแบบการเคลื่อนไหวของภาคประชาชนภาคประชาสังคม ดังกล่าวนั้น

ได้ยกระดับสร้างการเชื่อมโยงกระบวนการทำงานร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาคส่วนต่างๆในระดับท้องถิ่น ไปสู่การพัฒนากลไกความร่วมมืออย่างเป็นรูปธรรมและจริงจังมากยิ่งขึ้น ซึ่งเป็นผลสะท้อนมาจากความล้มเหลว ความไม่ชัดเจนของกระบวนการผลักดันกฎหมายในระดับนโยบาย ของรัฐบาล โดยเฉพาะร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน รวมถึงแนวทางในการแก้ไขปัญหาป่าไม้ ที่ดิน ซึ่งจากเงื่อนไขที่สำคัญดังกล่าวได้ส่งผลให้เกิดการทบทวนกระบวนการทำงานและรูปแบบขบวนการเคลื่อนไหวเพื่อให้เกิดการแก้ไขปัญหา บริหารจัดการในระดับพื้นที่ของท้องถิ่นอย่างจริงจัง

การผลักดันให้เกิดแนวทางการจัดความสัมพันธ์ของชุดอำนาจระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งแนวทางการปฏิรูปการจัดการฐานทรัพยากร ได้ปรากฏให้เห็นผ่านการใช้อำนาจ หน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการตรากฎหมายท้องถิ่นหรือที่เรียกว่า “ข้อบัญญัติท้องถิ่น” ซึ่งเป็นกฎ กติกาที่ออกโดยอาศัยอำนาจนิติบัญญัติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น  พ.ศ. ๒๕๔๒

โดยถูกตราขึ้นเพื่อวางหลักเกณฑ์และวิธีการของการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นได้แก่ ประเภทของข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ประชาชนเสนอได้ประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ทุกประเภท โดยกระบวนการใช้สิทธิและการเข้าชื่อเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น

ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ สามารถเข้าชื่อกันยื่นคำร้องของต่อประธานสภาท้องถิ่นซึ่งเมือพิจารณาถึงบทบาท อำนาจ หน้าที่ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เทศบาล ล้วนแล้วมีภารกิจที่เกี่ยวข้องกับการยกระดับพัฒนาคุณภาพชีวิตและสังคม รวมถึงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เช่นพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ รวมถึงพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล ๒๕๓๗แก้ไข ปี ๒๕๔๖

อย่างไรก็ตาม ภายใต้สถานการณ์ที่ยังไม่มีการตรากฎหมายเพื่อกระจายอำนาจการจัดการทรัพยากรธรรมชาติให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างชัดเจน และยังมีข้อถกเถียงเกี่ยวกับอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการตราข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อจัดการทรัพยากรธรรมชาติ แต่ในทางปฏิบัติการณ์นั้น ภาคีจากภาคส่วนต่างๆไม่ว่าจะเป็นสถาบันการศึกษาทางวิชาการ องค์กรพัฒนาเอกชน ภาคประชาสังคม รวมถึง องค์กรชาวบ้านในระดับชุมชน/ท้องถิ่น ได้ดำเนินการผลักดันให้เกิดการดำเนินการสร้างรูปธรรมให้เกิดขึ้นร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและส่วนราชการที่เกี่ยวข้องในพื้นที่โดยใช้หลักการพื้นที่เป็นตัวตั้ง (Area Base Approach)[3]

เอาปัญหาที่ดำรงอยู่เป็นเป้าหมายในการคลี่คลายบนฐานข้อเท็จจริงและการเรียนรู้ร่วมกันเพื่อพัฒนาการจัดการร่วมจนเกิดผลเป็นรูปธรรม เช่น ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบลแม่ทา เรื่อง การจัดการป่าชุมชนตำบลแม่ทา พ.ศ. ๒๕๕๐ ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบลทาเหนือ ว่าด้วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๕๔ อำเภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่ ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบลท่าผาปุ้ม ว่าด้วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๕๕ อำเภอแม่ลาน้อย จังหวัดแม่ฮ่องสอน  ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบลนาเกียน ว่าด้วยการจัดการไฟป่าแบบมีส่วนร่วม พ.ศ. ๒๕๕๖ ออกโดยองค์การบริหารส่วนตำบลนาเกียน อำเภออมก๋อย จังหวัดเชียงใหม่

จากบทเรียน ประสบการณ์ในระดับท้องถิ่น ที่กล่าวมาเบื้องต้นนั้นเองไม่ว่าจะเป็นในมิติความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างรัฐส่วนกลางกับท้องถิ่น ผ่านความพยายามในการสร้างกลไกขึ้นมาเพื่อสร้างระบบฐานข้อมูลในการจัดการร่วม การออกแบบและสร้างเครื่องมือใหม่ๆขึ้นมา เพื่อทำหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาของท้องถิ่น โดยท้องถิ่น ได้ยกระดับและก้าวหน้าไปเป็นอย่างมาก เมือเทียบกับการกระจายอำนาจในเชิงโครงสร้างผ่านวาทกรรมกระแสหลักของรัฐราชการ รวมถึงมายาคติที่ชนชั้นนำ ชนชั้นผู้ปกครอง แม้กระทั้งอำนาจรัฐจากส่วนกลางที่ยังคงมองท้องถิ่นผ่านแค่การซื้อเสียง การคอรัปชั่น ความขัดแย้ง การช่วงชิงผลประโยชน์

ดังนั้น กระบวนการปฏิรูปที่กำลังเกิดขึ้นอยู่ ในขณะนี้ จึงจำเป็นต้องเข้าใจ ความสัมพันธ์ใหม่ที่อยู่บนจุดเปลี่ยนทางอำนาจและบริบทของท้องถิ่นชุดใหม่ ที่ลุกขึ้นมาจัดการ แก้ไขปัญหา รวมถึงสร้างกลไก รูปแบบใหม่ๆ ในการจัดการตนเองของท้องถิ่น ให้มากที่สุด เพื่อให้กระบวนการในปฏิรูปสังคม การเมือง เศรษฐกิจ ดำรงอยู่บนฐานความเป็นจริงในสังคม อย่างจริงจังเสียใหม่ เพื่อให้เส้นทางการปฏิรูปสามารถเป็นคำตอบของการแก้ไขปัญหาได้อย่างเป็นรูปธรรม

 

[1]ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์. การปกครองท้องถิ่น กับการมีส่วนร่วมของประชาชน.(กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, 2545), หน้า 5.

[2]ศุภสวัสดิ์ ชัชวาล,การเมือง ในกระบวนการกระจายอำนาจ ศึกษาผ่านบทบาทของนักวิชาการ ข้าราชการ นักการเมืองและประชาชน,(กรุงเทพฯ: จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2555) หน้า 33.

[3]กอบกุล รายะนาคร, เอกสารอัดสำเนา โครงร่างข้อเสนอโครงการสร้างเสริมสุขภาวะบนแผ่นดินถิ่นเกิดเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนด้านการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและการคุ้มครองสิทธิชุมชน

บรรณานุกรม

กอบกุล รายะนาคร.เอกสารอัดสำเนา โครงร่างข้อเสนอโครงการสร้างเสริมสุขภาวะบนแผ่นดินถิ่นเกิดเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนด้านการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและการคุ้มครองสิทธิชุมชน

ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์. 2545 .การปกครองท้องถิ่น กับการมีส่วนร่วมของประชาชน.กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ.

ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์. 2555. การเมืองในกระบวนการกระจายอำนาจ:ศึกษาผ่านบทบาทของนักวิชาการ  ข้าราชการ นักการเมืองและประชาชน. กรุงเทพฯ : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

 

พิมพ์ในนิตยสารเนชั่นสุดสัปดาห์ วันที่ 30 กันยายน 2559