การประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ จากเครื่องมือสู่กระบวนการคุ้มครองสิทธิชุมชน

พิมพ์ในนิตยสารเนชั่นสุดสัปดาห์ วันที่ 23 กันยายน 2559 http://bit.ly/2eOrsxt

ทิศทางการพัฒนาประเทศที่ปรับเปลี่ยนจากสังคมเกษตรกรรมชนบท สู่อุตสาหกรรมและการขยายตัวของภาคเมือง ทำให้ปัญหาสิ่งแวดล้อมเปลี่ยนจากความเสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติสู่มลพิษสิ่งแวดล้อม  โดยเฉพาะนับจากที่ประเทศไทยก้าวสู่ยุคของการพัฒนาอุตสาหกรรม ทำให้ปัญหาการปนเปื้อนสารพิษในสิ่งแวดล้อมเด่นชัดขึ้น ซับซ้อนขึ้น รุนแรงมากขึ้น ดังที่เกิดขึ้นในพื้นที่มาบตาพุด
จ.ระยอง และกรณีการทำเหมืองแร่ทองคำ ในปัจจุบัน

ปี พ.ศ. 2518 ประเทศไทยได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเป็นฉบับแรก เพื่อเป็นเครื่องมือในการจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อม ทั้งนี้ได้กำหนดให้มีการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม หรือ อีไอเอ (Environmental Impact Assessment: EIA) ขึ้น เพื่อคาดการณ์ผลกระทบและจัดทำมาตรการลดผลกระทบเชิงลบที่อาจจะเกิดขึ้นจากโครงการพัฒนาต่างๆ และใช้เป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจของหน่วยงานอนุญาต สามปีต่อมารายงานอีไอเอฉบับแรกได้ผ่านความเห็นชอบ จากนั้นมีการพัฒนาแนวทางการจัดทำรายงานมาอย่างต่อเนื่อง

ระบบอีไอเอเกิดการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่เมื่อมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ .ศ.2535 ซึ่งแบ่งหน่วยงานที่รับผิดชอบด้านสิ่งแวดล้อมใหม่ เป็น 3 หน่วยงาน คือ สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.) กรมควบคุมมลพิษ (คพ.) และกรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม (สส.) และให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ตั้งคณะผู้ชำนาญการพิจารณารายงานอีไอเอ (คชก.)  เพื่อเป็นการถ่วงดุลระหว่างหน่วยงานอนุญาตโครงการกับหน่วยงานทางด้านสิ่งแวดล้อม ให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน ส่งผลให้ สผ. ได้เริ่มศึกษาเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบทางสังคม (Social Impact Assessment: SIA) ซึ่งต่อมาได้พัฒนาเป็นแนวทางการมีส่วนร่วมของประชาชนในการทำอีไอเอ

อย่างไรก็ตามแม้ว่าการทำอีไอเอจะให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วม แต่ก็ยังถูกวิจารณ์ในหลายประเด็น อาทิ เรื่องความไม่เป็นอิสระทางวิชาการ มีความผิดพลาดของข้อมูล ขาดการมีส่วนร่วมจากประชาชน เป็นต้น ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 จึงได้กำหนดให้มีการจัดตั้งองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อม แต่ไม่เกิดผลในทางปฏิบัติ จนกระทั่งในปี 2546 เกิดการเคลื่อนไหวผลักดันให้ปฏิรูประบบอีไอเออย่างขนานใหญ่ แต่ก็ไม่เกิดผลสำเร็จ

ในช่วงเวลาเดียวกันนั้นขบวนขับเคลื่อนการปฏิรูประบบสุขภาพก็ได้เสนอให้มีการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ หรือ เอชไอเอ (Health Impact Assessment: HIA) เพื่อเป็นเครื่องมือสร้างการเรียนรู้ร่วมกันของคนในสังคมในการแสวงหาข้อมูลหลักฐานประกอบการตัดสินใจเลือกนโยบายสาธารณะที่เป็นผลดีต่อสุขภาวะของประชาชนมากที่สุด และผลักดันให้อยู่ในพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2550 สำเร็จ ซึ่งรับรองสิทธิของประชาชนในการร้องขอให้มีการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพรวมถึงมีส่วนร่วมในกระบวนการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพด้วย ต่อมาคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติได้ประกาศแนวทางการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพโดยแบ่งออกเป็น 4 รูปแบบ ได้แก่ การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพและสิ่งแวดล้อม การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพในระดับนโยบาย การร้องขอให้มีการทำ HIA และ กระบวนการเรียนรู้ร่วมกันของสังคม

ปีเดียวกันนั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ในหมวดสิทธิชุมชน  ก็ได้บัญญัติ เรื่อง การประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ หรือ อีเอชไอเอ (Environmental Health Impact Assessment: EHIA) ที่ต้องทำก่อนการอนุมัติโครงการที่อาจกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงและให้ความสำคัญกับกระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชน รวมถึงให้มีการจัดตั้งองค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพด้วย

การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพโดยชุมชน (Community Health Impact Assessment: CHIA) เป็นรูปแบบหนึ่งของการทำ HIA ในฐานะกระบวนการเรียนรู้ร่วมกันของสังคม กล่าวคือ เป็นกระบวนการเรียนรู้ร่วมกันของชุมชนท้องถิ่นในการแสวงหาข้อมูลหลักฐานประกอบการตัดสินใจเลือกนโยบาย โครงการ และกิจกรรมการพัฒนาต่างๆ ที่เป็นผลดีต่อสุขภาวะของชุมชน โดยมีเป้าหมายสู่การสร้างความเป็นธรรมทางสังคมและความเป็นธรรมด้านสุขภาพ

นอกจากนี้ ยังนับว่าเป็นเครื่องมือหนึ่งที่ใช้ในการพัฒนาชุมชน โดยมุ่งที่การกำหนดอนาคตของชุมชน มีลักษณะเด่น คือ แต่ละชุมชนจะพัฒนาเครื่องมือที่เหมาะสมในการประเมินผลกระทบ ออกแบบกระบวนการและทำการประเมินผลกระทบด้วยตัวเอง ซึ่งจะมีความแตกต่างกันตามบริบท วิถีชีวิตและวัฒนธรรมของแต่ละชุมชน ท้องถิ่น  ซึ่งกระบวนการนี้จะทำให้เกิดการสร้างสุขภาพจากฐานราก  โดยชุมชนเป็นผู้ร่วมกันสร้างผ่านการพัฒนานโยบายสาธารณะที่เอื้อต่อสุขภาพ การทำให้ชุมชนเข้มแข็ง การทำให้เกิดสิ่งแวดล้อมและสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อสุขภาพ

กระบวนการเรียนรู้ร่วมกันจะทำให้เกิดการปรับวิธีคิด กระบวนทัศน์ที่เกี่ยวข้องกับสุขภาพแบบองค์รวม ประชาชนมีทักษะในการดูแลสุขภาพ และพึ่งตนเองได้มากขึ้น ในที่สุดจะส่งผลให้ลดอัตราการเจ็บป่วย ลดจำนวนผู้ป่วยในโรงพยาบาล ลดภาระค่าใช้จ่ายด้านการรักษาพยาบาลที่ไม่จำเป็น และมีผลทางอ้อมให้บริการทางด้านการแพทย์และสาธารณสุขเป็นไปได้อย่างทั่วถึงและมีคุณภาพมากยิ่งขึ้น

กระบวนการทำงานแบ่งออกเป็น 6 ขั้นตอน ได้แก่ การค้นหาคุณค่าหลักของชุมชน (Knowing Community Core Value)  การศึกษาข้อมูลโครงการ/นโยบายที่จะดำเนินการในชุมชน (Knowing Policy/Project) การศึกษาข้อมูลเกี่ยวกับสิทธิชุมชน กฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการอนุมัติ อนุญาตโครงการ (Knowing Community Right) การประเมินผลกระทบและการตรวจสอบความถูกต้องของการประเมินผลกระทบ (Appraisal)  การผลักดันเข้าสู่การตัดสินใจ (Influence Policy Decision Making) และการติดตามประเมินผล (Monitoring)

กว่าสี่สิบปีของการพัฒนาระบบประเมินผลกระทบในประเทศไทย เริ่มต้นจากอีไอเอในฐานะเครื่องมือจัดทำมาตรการลดผลกระทบจากโครงการพัฒนา จนปี พ.ศ. 2550 ได้พัฒนาเป็นอีไอเอชไอเอในฐานะเครื่องมือคุ้มครองสิทธิของชุมชน ในขณะเดียวกันแนวคิดเรื่องการประเมินผลกระทบด้านสุขภาพโดยชุมชนหรือ CHIA ก็ได้รับการยอมรับและขยายพื้นที่ปฏิบัติการไปอย่างกว้างขวาง ทั้งในประเทศไทยและประเทศเมียนมาร์ รวมถึงเป็นที่สนใจขององค์การอนามัยโลกเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อีกด้วย นั่นหมายความว่า การประเมินผลกระทบมิได้ถูกจำกัดการทำงานไว้แต่เพียงในมือของผู้เชี่ยวชาญอีกต่อไป หากได้กลายเป็นเครื่องมือของสังคมไปแล้ว โดยเฉพาะในความหมายที่ว่าชุมชนก็สามารถทำการประเมินผลกระทบได้ด้วยตนเองและสามารถใช้ข้อมูลนี้ในการเจรจาต่อรองในกระบวนการตัดสินใจกำหนดอนาคตของตนเอง

ในยุคเสรีนิยมใหม่ที่รัฐได้ปรับเงื่อนไขทางกฎหมายเพื่อให้เอื้อต่อการค้าและการลงทุน การประเมินผลกระทบไม่ว่าจะเป็น EIA EHIA จึงถูกทำให้แผ่วเบาลงหรือถูกยกเว้นการทำในบางประเภท กรณี อาทิ โครงการสร้างโรงไฟฟ้าขยะ ประกอบกับสิทธิชุมชนที่หายไปจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับผ่านประชามติ มองอีกมุมหนึ่งสถานการณ์แบบนี้อาจเป็นแรงผลักให้ CHIA ได้เติบโตและขยายตัวอย่างรวดเร็ว